En un principio, este artículo pretendía ser un análisis de cómo —tras un periodo de monopolio de patentes y un episodio de competencia de mercado más libre— el amiguismo restableció un monopolio telefónico que duraría décadas. Aunque un artículo de este tipo sería interesante y, con suerte, se publicará próximamente, me llamó la atención la influencia de la estrategia de liderazgo de un hombre como presidente de AT&T/el Sistema Bell y lo abierto que fue a la hora de limitar la competencia en su sector, fomentar la regulación y buscar un «término medio» entre un monopolio estatal puro y la verdadera competencia de libre mercado.
Ese hombre era Theodore N. Vail. Este artículo presenta en gran medida a Vail a través de sus propias palabras y pretende demostrar hasta qué punto fue transparente a la hora de solicitar la intervención del Estado para llevar a su sector hacia el monopolio.
A modo de breve introducción, Vail se incorporó a la empresa Bell en 1878 como director general, contribuyendo a la construcción de la incipiente industria telefónica. Tras marcharse en 1887, regresó en 1907 como presidente de AT&T, donde persiguió su visión de «Una política, un sistema, servicio universal» y condujo al Sistema Bell hacia la consolidación y la regulación gubernamental. Constituye un ejemplo paradigmático del emprendimiento político y el amiguismo en la industria telefónica.
La obra del historiador Burton Fulsom, El mito de los barones ladrones: una nueva mirada al auge de las grandes empresas en América, establece una distinción fundamental entre «emprendedores políticos» y «emprendedores de mercado» (p. 1):
A aquellos que intentaron triunfar en [los negocios] mediante ayudas federales, consorcios, compra de votos o especulación bursátil los clasificaremos como empresarios políticos. A aquellos que intentaron triunfar en [los negocios] principalmente creando y comercializando un producto superior a bajo coste los clasificaremos como empresarios de mercado. (énfasis añadido)
En la misma línea, Patrick Newman define el amiguismo de la siguiente manera: «intervención gubernamental que beneficia a intereses particulares a expensas del interés público». Esta distinción es fundamental, ya que diferencia cualitativamente a quienes triunfan a través del mecanismo de producción e intercambio y a quienes utilizan los medios políticos y el amiguismo para enriquecerse a costa del público.
Theodore N. Vail: El principio del fin de la competencia (1907-1913)
«La competencia eficaz y agresiva, por un lado, y la regulación y el control, por otro, son incompatibles entre sí y no pueden coexistir al mismo tiempo». — Theodore N. Vail, Informe Anual de AT&T de 1910
El 30 de abril de 1907, Vail se reincorporó a AT&T como presidente, «lo que marcó el principio del fin de la competencia en el sector de la telefonía». Según Adam D. Thierer en «Unnatural Monopoly: Critical Moments In the Development of The Bell System Monopoly» («Monopolio antinatural: momentos críticos en el desarrollo del monopolio del Sistema Bell»), «su regreso a la empresa cambió su enfoque fundamental, pasando de la competencia a la consolidación».
Más que la competencia en el mercado, los objetivos más importantes de Vail como presidente de AT&T eran «la eliminación de los competidores, el establecimiento de relaciones amistosas con los responsables políticos y los reguladores, y la expansión del servicio telefónico al público en general». Vail impulsó la iniciativa «Una política, un sistema, servicio universal». Por supuesto, dado que esto no podía lograrse en un mercado libre, ni siquiera en un mercado restringido que permitiera un buen grado de competencia genuina, tuvo que conseguirse mediante una mayor intervención estatal.
Tal y como reconocía la cita anterior de Vail, la competencia de mercado y «la regulación y el control son incompatibles entre sí y no pueden coexistir». Obviamente, Vail se decantaba por lo segundo. Continuó afirmando además: «El control o la regulación... significa todo aquello que es opuesto e incompatible con la competencia efectiva». Y, en 1917 —tras varios intentos exitosos de limitar la competencia mediante la intervención estatal—, Vail declaró:
Estos dos conceptos [competencia y control/regulación] son absolutamente incompatibles. Si el público obtiene el máximo beneficio del control y la regulación, no puede existir más que una competencia destructiva...
Bajo un control y una regulación adecuados, no podría existir una competencia plena y coextensiva.
A continuación se incluyen algunas citas seleccionadas de Vail, en sus propias palabras y en su contexto, que expresan su deseo de que el gobierno intervenga y regule el sector de la telefonía en beneficio de AT&T. El lector interesado debería fijarse en la transparencia de Vail.
En relación con su objetivo de un sistema telefónico universal y en el contexto de cierta competencia, Vail escribió en el Informe Anual de AT&T de 1910:
No se cree que esto [un sistema telefónico universal] pueda lograrse mediante sistemas controlados por separado o distintos, ni que pueda existir competencia en el sentido habitual del término.
Se considera que todo esto puede lograrse para satisfacción razonable del público y con su consentimiento, bajo un control y una regulación que proporcionen al público un servicio mucho mejor a un coste menor del que cualquier competencia o monopolio estatal podría ofrecer de forma permanente y que, al mismo tiempo, sea autosuficiente.
La convicción de Vail, como se mencionó anteriormente, era que no debía existir ni la competencia de mercado pura ni la propiedad estatal total, sino la solución intermedia, a la vez tranquilizadora y seductora: un capitalismo regulado o un mercado mixto. Por supuesto, esto suena razonable para muchos, pues malinterpretan u olvidan la naturaleza del Estado y la relación entre este y las grandes empresas. La clave reside en comprender que la intervención estatal —generalmente en nombre del «bien público»— suele beneficiar deliberadamente a las grandes empresas a expensas de los consumidores.
Vail también expresó abiertamente su deseo de establecer un monopolio bajo un único sistema. Consideraba que había dos métodos aceptables para lograrlo:
Este proceso de fusión continuará hasta que todas las centrales telefónicas y líneas se integren, bien en una única empresa que sea propietaria y gestione todo el sistema, bien en varias empresas… [que estén] estrechamente asociadas bajo el control de una organización central que ejerza todas las funciones de la administración general centralizada. Pero sea cual sea la forma de la organización operativa, es inevitable que, a efectos legales y para la titularidad de las concesiones, exista algún tipo de organización estatal subordinada que someta el negocio y los bienes de cada localidad a la jurisdicción del Estado en el que se encuentre y opere.
Vail se opuso a la nacionalización total, prefiriendo en cambio el amiguismo. Con el tiempo, los deseos de Vail fueron en gran medida concedidos por el estado, ya que AT&T afianzó un monopolio a través de la política. En 1910, Vail argumentó directamente que las empresas reguladas debían estar protegidas de la competencia. Escribió:
Si ha de haber control y regulación estatales, también debería haber protección estatal —protección para una empresa que se esfuerza por servir a toda la comunidad (una parte de cuyo servicio debe ser necesariamente deficitaria)— frente a una competencia agresiva que solo abarca la parte que es rentable.
El control gubernamental debe proteger tanto al inversor como a los ciudadanos. Debe garantizar a los ciudadanos un buen servicio y tarifas justas. También debe garantizar una rentabilidad justa al inversor.
Una empresa de servicios públicos que preste un buen servicio a tarifas justas no debería verse sometida a la competencia de tarifas desleales.
La supervisión, el control estatal y la regulación deberían ofrecer protección frente a la «competencia agresiva», proteger frente a la prueba de pérdidas y ganancias, garantizar una rentabilidad «justa» a los inversores y asegurar que una empresa que ofrezca sus productos a precios «justos» esté protegida frente a aquellas que ofrezcan sus servicios a precios «injustos» (es decir, precios más bajos). Por supuesto, esa retórica altisonante —«justa», «esforzarse por servir a toda la comunidad»— es arbitraria y simplemente prejuzga la conclusión a favor de lo que decidan AT&T, los expertos del sector y los reguladores gubernamentales.
Sin embargo, Vail nos asegura que no es enemigo de toda la competencia,
No se trata de que se suprima toda la competencia, sino de que toda la competencia se regule y se controle. Debe suprimirse aquella competencia que surge de la promoción de una duplicación innecesaria, que no aporta instalaciones ni servicios adicionales, que no supone en modo alguno una ampliación ni una mejora, que, careciendo de iniciativa o emprendimiento, intenta aprovecharse de la iniciativa y el emprendimiento de otros compartiendo los beneficios sin asumir ninguna de las cargas de las partes no rentables, o que tiene como único objetivo, de forma egoístamente especulativa, forzar una fusión o una adquisición. (énfasis añadido)
Así pues, en lugar de permitir que los empresarios y los consumidores interactúen libremente y determinen el panorama del mercado en función de los bienes que producen y valoran, del número de competidores alternativos, de los precios de mercado y de las ganancias y pérdidas, la competencia solo debería permitirse dentro de los límites que establezcan el Estado y las empresas clave.
A diferencia del mercado libre puro y de la propiedad estatal, Vail argumentó que el capitalismo regulado tendría todas las ventajas de ambos sin las desventajas de ninguno.
Cuando se comprenda a fondo, se comprobará que el «control» aportará más beneficios y ventajas públicas —que se espera obtener mediante la propiedad estatal— de los que podrían obtenerse a través de dicha propiedad [privada], y los obtendrá sin la carga pública que suponen ni los cargos públicos, ni la deuda pública, ni el déficit de explotación. Se reconoce que, por regla general, la gestión privada es mejor, más económica y más eficiente que la gestión pública, y mucho más avanzada y emprendedora.
Cuando, mediante un control y una regulación estatales sensatos y juiciosos, se garantizan todas las ventajas de la propiedad estatal sin ninguna de sus desventajas, la propiedad estatal está condenada al fracaso.
Al parecer, según Vail no había nada que temer: «No se puede objetar el uso adecuado de la organización o la combinación de empresas bajo una regulación o un control adecuados».
AT&T, el peligro antimonopolio y el compromiso de Kingsbury (1912-1913)
Al principio, con el fin de hacer realidad su visión de un sistema uniforme bajo el control de AT&T, Vail comenzó a adquirir varios competidores independientes hasta que dicha actividad llamó la atención del gobierno federal debido a la legislación antimonopolio vigente. Michael K. Kellogg, John Thorne y Peter W. Huber escriben en Federal Telecommunications Law (1999),
En 1912, justo tras su victoria contra Rockefeller, el Departamento de Justicia de los EEUU amenazó con enfrentarse a Vail. A continuación, se desató un gran revuelo, que sin duda reflejaba la tradicional desconfianza populista de América hacia los monopolios. Al final, sin embargo, los funcionarios del gobierno llegarían a la conclusión de que el monopolio en las comunicaciones era mucho más tolerable que el monopolio del petróleo.
Para evitar demandas antimonopolio, Vail orquestó el Compromiso de Kingsburg en 1913 (un año con el que los lectores sin duda están familiarizados por varias otras razones). Según el historiador de la industria Gerald W. Brock en su libro La industria de las telecomunicaciones: la dinámica de la estructura del mercado (1981),
En lugar de arriesgarse a una acción judicial que pudiera resultar perjudicial para el sistema, el sistema Bell entabló negociaciones con el fiscal general y, en diciembre de 1913, llegó a un acuerdo conocido como el «Compromiso de Kingsbury».
Tras evaluar correctamente la precaria situación de AT&T, Vail probó otra estrategia —más exitosa—. La estrategia a la que se llegó consistió, en esencia, en un acuerdo entre AT&T y el gobierno federal. AT&T accedió a abandonar nuevas adquisiciones, vender sus participaciones en Western Union (30 millones de dólares) y permitir que las compañías telefónicas independientes se interconectaran con su sistema, mientras que el gobierno permitió a AT&T conservar su posición cada vez más dominante. Para Vail, esta era una alternativa mucho más favorable que el desmantelamiento del Sistema Bell por parte del gobierno. Limitaba la expansión de AT&T a través de adquisiciones, pero le proporcionaba algo mucho más valioso: la aceptación por parte del gobierno de la posición dominante y regulada de AT&T en el sector de la telefonía.
Figura n.º 1 —Porcentaje de teléfonos propiedad de Bell (1800-1920)
Richard Vietor escribe en Competencia artificial: Regulación y desregulación en América (1994, p. 172; también citado en Thierer),
Vail decidió en ese momento [es decir, en torno a la época del Compromiso de Kingsbury de 1913] situar a AT&T firmemente a favor de la regulación gubernamental, como contrapartida por evitar la competencia. Esta era la única forma políticamente aceptable para que AT&T monopolizara la telefonía. (...) Parecía una concesión necesaria para lograr el servicio universal. (énfasis añadido)
Esta era precisamente la estrategia de Vail. Robert W. Garnet —autor de The Telephone Enterprise: The Evolution of the Bell’s Horizontal Structure—, escribe (1985, p. 130; también citado en Thierer):
La regulación desempeñó un papel crucial en los planes de Vail. Lo suficientemente perspicaz como para darse cuenta de que el tipo de sistema que proponía —un monopolio universal e integrado— tendría pocas posibilidades de obtener la aprobación pública sin algún tipo de control público, se mostró a favor de la regulación estatal. Al hacerlo, rompió con la oposición de larga data de la empresa a lo que la dirección de [AT&T] había considerado tradicionalmente una intromisión injustificada en sus prerrogativas. Pero tras años de competencia sin restricciones, durante los cuales la solidez financiera de la empresa se había visto mermada y sus esfuerzos por construir un sistema integrado se habían visto peligrosamente socavados, la regulación se convirtió en la alternativa preferida. (énfasis añadido)
Conclusión
Todo esto aporta pruebas más que suficientes del amiguismo y el «emprendimiento político» existentes en el sector de la telefonía. Al referirse concretamente al sector bancario, Rothbard ofrece una visión general sencilla y profunda que todo estudiante de historia económica y política debería recordar:
Afortunadamente para los miembros del cártel, la solución a este espinoso problema estaba al alcance de la mano. ¡Se podía imponer el monopolio en nombre de la oposición al monopolio! De ese modo, utilizando la retórica tan querida por los americanos, se podía mantener la forma de la economía política, mientras que el contenido se invertía por completo. (énfasis en el original)
Esta historia también sirve para confirmar la idea clave de la obra de Gabriel Kolko El triunfo del conservadurismo, según la cual —contrariamente a la narrativa histórica popular sobre la Era Progresista— ciertas empresas clave a menudo promovían y contribuían a dar forma a las regulaciones con el fin de lograr un cártel o un monopolio a expensas de los consumidores. En lugar de que el gobierno y los consumidores se aliaran contra las grandes empresas, el gobierno y las grandes empresas se aliaron en gran medida contra los consumidores. «La competencia era inaceptable para muchos intereses empresariales y financieros clave», escribe Kolko Por lo tanto, según Kolko, había que recurrir al poder del gobierno federal para establecer un monopolio. Pero no te límites a creer en la palabra de Kolko; fíjate también en Theodore N. Vail en 1917,
Hemos sostenido repetida y constantemente que la competencia, en lo que respecta a los servicios públicos, resulta costosa, insatisfactoria y poco fiable. Que, como incentivo para el desarrollo o la mejora, [la competencia] ha superado su período de utilidad, si es que alguna vez lo tuvo.
También hemos sostenido con igual constancia que, mediante la unión de servicios públicos similares bajo un control y una regulación adecuados, el servicio al público sería mejor, más progresista, eficiente y económico que el servicio competitivo prestado por los sistemas independientes.
