El gobierno federal de los Estados Unidos está dividido en una variedad de instituciones, con las tres principales «ramas» del Estado diseñadas para competir entre sí. Teóricamente, se pensó inicialmente que estas tres ramas pondrían colocar controles en las otras ramas del gobierno, minimizando así los abusos de poder por parte del gobierno federal en general.
Las cosas no han salido así. Gracias al auge de los partidos políticos, la coordinación entre las ramas, según las líneas partidarias, ha sustituido a menudo a la competencia entre las ramas. Además, a medida que los partidos políticos compiten por una mayoría de control en las distintas ramas, se muestran reacios a limitar el poder de estas instituciones para evitar que estos partidarios limiten su propio poder en el proceso. Las diferentes ramas tampoco representan diferentes grupos socioeconómicos de la manera imaginada por John Adams en Defense of the Constitutions.
Tan debilitada se había vuelto esta imaginaria separación de poderes en el momento del New Deal que Franklin Roosevelt afirmó durante los días de su esquema de corte que las diversas ramas del gobierno existían para trabajar juntas, en lugar de obstruirse mutuamente. En un «chat junto al fuego» de 1937, Roosevelt afirmó que el gobierno federal está
un equipo de tres caballos proporcionado por la Constitución al pueblo estadounidense para que su campo fuera arado. Los tres caballos son, por supuesto, los tres poderes del gobierno: el Congreso, el Ejecutivo y las Cortes. Dos de los caballos están tirando al unísono hoy; el tercero no.
El punto de FDR era que la Corte Suprema estaba siendo obstruccionista, y que debía conformarse a las otras dos ramas del Estado, ya que cada rama tenía el deber de ayudar a las otras ramas a «arar el campo».
El hecho de que mucha gente encontraría esta teoría remotamente plausible habla de la magnitud de la indiferencia del público hacia la idea de que la división del gobierno federal en ramas se suponía que impedía la acción del gobierno, no que la facilitaba.
No todas las ramas son igual de terribles
FDR, por supuesto, es el ejemplo de las afirmaciones de que la presidencia se ha vuelto sesgada y más poderosa que las otras ramas del Estado. A través de la estructura partidaria, FDR pudo dominar el Congreso, y a través del culto a la personalidad que lo rodeaba, incluso pudo intimidar a la Corte Suprema.
Pero FDR ciertamente no es el único ejemplo de cómo la presidencia ha llegado a ser el impulsor de la mayoría de los peores abusos y usurpaciones de poder del gobierno federal.
Para más detalles sobre estos numerosos delitos, el lector puede consultar Reassessing the Presidency, publicado por el Instituto Mises en 2001.
En él, los autores exploran cómo la presidencia ha expandido grandemente su poder a expensas del Congreso (por supuesto, de los estadounidenses comunes y corrientes).
Esto ha sido posible gracias a la inacción y al apoyo de las otras ramas. Por ejemplo, excepto en casos excepcionales, la Corte Suprema ha tendido a deferir a las otras ramas del gobierno, y especialmente a la presidencia, cuando la corte percibió que era improbable que las otras dos ramas se opusieran a las decisiones de la corte sobre un tema.
Mientras tanto, el peligro del Congreso se ha manifestado principalmente a través de la inacción y de su deferencia tanto a la Presidencia como a la Corte Suprema. Durante el siglo pasado, el Congreso ha entregado repetidamente su autoridad legislativa a la rama ejecutiva y a una variedad de agencias reguladoras independientes.
El surgimiento de la cuarta rama
Esta capitulación a la presidencia y al estado administrativo, sin embargo, ha permitido lo que se ha convertido en una cuarta rama del gobierno esencialmente independiente. Ayer, en un artículo titulado «El estado profundo: la cuarta rama del Estado sin cabeza», describí cómo las agencias reguladoras y de seguridad nacional de la rama ejecutiva han evolucionado en el último siglo para convertirse en más o menos autónomas por derecho propio.
Estas organizaciones son a veces llamadas colectivamente «el estado profundo» y se caracterizan por una falta de respuesta al electorado o a cualquier otra rama del gobierno.
Aunque el presidente es técnicamente el jefe de estas agencias, sólo puede contar con la cooperación si existe un acuerdo general entre el personal de las agencias de que la agenda del presidente no las amenaza. En otras palabras, el presidente a menudo puede contar con la cooperación de este estado profundo para expandir el poder del poder ejecutivo. Estas mismas agencias, sin embargo, tienden a poner obstáculos insuperables en el camino de cualquier presidente que intente restringir significativamente los poderes de la burocracia federal.
Aunque el poder formal del presidente es sin duda bastante vasto, el poder informal de esta burocracia permanente es mucho mayor. El personal de la agencia usualmente puede esperar a cualquier presidente, y si un presidente se vuelve demasiado inconveniente, estos mismos burócratas pueden participar en una variedad de investigaciones, acusaciones y filtraciones diseñadas para socavar al presidente. Lo que hacen a menudo es secreto, protegiéndolo del desprecio público.
El hecho de que muchos de estos burócratas tengan puestos fijos, y funcionen en gran medida en las sombras, aumenta aún más su poder. Incluso los enormes fracasos de su parte, como se evidencia en la incapacidad para prevenir el 11-S, o para «ganar» la fallida Guerra contra las Drogas, sólo conducen a presupuestos aún mayores y a prerrogativas aún más amplias.
De lo peor a lo menos atroz
Desde el New Deal, y especialmente desde el 11 de septiembre, sugiero que esta cuarta rama del gobierno se ha convertido en la más peligrosa. Clasificando las ramas del Estado de lo peor a lo menos malo, se ve así:
- El Estado administrativo permanente
- La Presidencia
- La Corte Suprema
- El Congreso
La burocracia, como hemos visto, es peligrosa en gran medida debido a su permanencia y a la falta de medios para garantizar la rendición de cuentas. Mientras que los funcionarios electos van y vienen, los burócratas de carrera (militares y de otro tipo) son más o menos permanentes. Además, dado que las otras ramas dependen de la burocracia para hacer cumplir las «reglas», no hay forma de hacer cumplir la rendición de cuentas sobre la burocracia más allá del corto plazo.
La Presidencia, por otra parte, es peligrosa por razones tanto administrativas como políticas. Puede utilizar el culto a los héroes y los medios de comunicación para imponer la legislación. El Presidente también puede emitir órdenes ejecutivas, esencialmente creando nueva legislación sin la aprobación del Congreso.
El problema con la Corte Suprema proviene en gran medida de su exaltada posición en la mente de los votantes. Las encuestas muestran que los estadounidenses confían más en el «poder judicial» que en la Presidencia o en el Congreso. Así pues, cuando el Tribunal Supremo dicta sus fallos, estos decretos se consideran a menudo como hechos consumados indudables. Por otra parte, el tribunal no tiene medios para ejecutar sus decisiones, lo que disminuye su poder de facto.
Y luego está el Congreso, la rama menos popular, menos respetada y más desorganizada del gobierno federal. Esta es la rama que tiene la menor capacidad de capitalizar en un culto a la personalidad dada su falta de un solo mascarón de proa establecido. Además, la rotación en el Congreso es más alta de lo que la mayoría de la gente piensa. Aunque algunos miembros del Congreso sirven por décadas, la mayoría de los miembros tienen mandatos que son mucho más cortos. El promedio de permanencia de los miembros actuales es de 8,6 años en la Cámara y 10,1 años en el Senado, lo que significa que muchos miembros del Congreso van y vienen tan rápido como los presidentes.
¿Y qué?
Pero si hemos determinado qué instituciones federales son las peores, la pregunta sigue siendo: ¿y qué?
Bueno, este tipo de análisis puede ayudarnos a determinar qué lado es la mayor amenaza cuando observamos conflictos dentro del gobierno federal. También nos ayuda a ver a través de la retórica de los partidos políticos que siempre insisten en que los intentos de limitar el poder de sus hombres son inconstitucionales o inapropiados.
Un ejemplo de esto fue el viaje diplomático de Nancy Pelosi a Siria en 2007, durante el cual el Presidente de la Cámara de Representantes intentó ejercer cierto control del Congreso sobre la política exterior de la Casa Blanca. El vicepresidente Dick Cheney denunció la medida, insistiendo en que «no necesitamos 535 secretarios de Estado» y afirmando que el Congreso debería deferir al presidente en todos los asuntos de política exterior. Cheney, por supuesto, estaba equivocado, y sería bueno que el Congreso pasara bastante más tiempo «interfiriendo» en la agenda de política exterior de la Casa Blanca. La visión adecuada de esta relación entre el Congreso y la Casa Blanca, sin embargo, a menudo se ve empañada por lealtades partidistas.
Por otro lado, durante la administración de Trump, hemos visto a la burocracia permanente afirmarse en sus intentos de socavar la presidencia y de proteger los propios intereses del estado profundo. La mayoría de la Cámara lo ha apoyado por razones partidistas. Pero más fundamentalmente, como concluye un artículo reciente del New York Times, esto ha sido realmente un conflicto entre la presidencia y el estado profundo. Aunque el poder de la presidencia ya está hinchado hasta niveles peligrosos, el poder del estado administrativo permanente es aún mayor, más irresponsable y más peligroso de todos.
Un mero análisis partidista nos impulsaría a pasar por alto esto, pero al mantener un ojo en el peligro relativo de cada rama dentro del gobierno federal, tal vez seamos más capaces de identificar a los peores de los malos en cada nueva controversia política.
