La extracción de recursos de la población nacional siempre ha sido una función crucial y central de todos los Estados, ya sea los Estados Unidos, Rusia o Argentina. En el mundo moderno, todos los Estados intentan, como mínimo, imponer una combinación de impuestos especiales, impuestos sobre la renta, impuestos a la importación o una variedad de impuestos similares. La mayoría de los Estados con un nivel razonable de capacidad estatal son capaces de imponer y hacer cumplir con éxito estos impuestos.
Los Estados que pueden imponer impuestos de esta manera son lo que Joseph Schumpeter denominó «Estados fiscales». Se trata de Estados en los que el poder del gobierno central para imponer impuestos directos a su antojo está plenamente desarrollado. Los Estados fiscales se caracterizan generalmente por lo siguiente:
- Centralización: los impuestos son impuestos directamente por el gobierno central. El gobierno central no depende de los gobiernos regionales o locales para recaudar impuestos o hacer cumplir las leyes fiscales. (Esto no impide que los gobiernos regionales o locales impongan sus propios impuestos).
- Poder unilateral: el gobierno central puede aumentar los impuestos de forma unilateral. El poder legislativo o ejecutivo del gobierno central tiene la prerrogativa de aumentar los impuestos por su propia autoridad sin el permiso de ningún otro soberano dentro del territorio del estado. Dicho de otro modo, ningún gobierno regional o local tiene la capacidad de vetar un aumento de impuestos o impedir legalmente su aplicación.
- El gobierno central decide libremente cómo se gastan los ingresos. Una vez recaudados los ingresos fiscales, el gobierno central los gasta de la manera que prefiera el poder legislativo del Estado central.
- Los impuestos no son tasas ni pagos por un servicio. En sentido estricto, una tasa es un pago destinado a financiar un servicio específico, y solo aquellos que se «benefician» del servicio pagan la tasa. Por otro lado, los «beneficios» fiscales no están vinculados a ningún servicio en particular. Los Estados fiscales no están legalmente obligados a gastar los ingresos fiscales de manera que beneficien a quienes pagan los impuestos.
Casi todos los residentes de los países «desarrollados» y de ingresos medios de hoy en día están muy familiarizados con este tipo de tributación. Esta ha sido la realidad moderna de los Estados tributarios durante más de un siglo.
Sin embargo, no siempre fue así. En Occidente, los Estados tributarios son instituciones relativamente modernas, que se desarrollaron a partir de antiguos gobiernos civiles no estatales que no se financiaban principalmente con impuestos.
El Estado feudal frente al Estado tributario
El economista político Joseph Schumpeter desarrolló y popularizó la idea del «Estado tributario» con su influyente conferencia de 1918 «La crisis del Estado tributario». En la conferencia, Schumpeter ofrece, entre otras muchas cosas, una breve explicación de lo que precedió al Estado tributario. Se trataba del «Estado feudal», aunque Schumpeter no parece haber utilizado esta expresión. En un estado de dominio, se esperaba que el príncipe utilizara sus propios fondos —recaudados a través de rentas y tasas sobre sus propiedades personales— para financiar sus actos de gobierno. Aunque existían los impuestos, la tributación se consideraba una medida extraordinaria y temporal que se reservaba para emergenci es poco frecuentes. O, como dijo el historiador económico Jacob Viner, en este periodo no se consideraba que los impuestos fueran un «método rutinario, normal [o] respetable de satisfacer las necesidades financieras del gobierno». En consecuencia, los príncipes que trataban de obtener ingresos mediante impuestos o aumentos de impuestos se enfrentaban a importantes obstáculos institucionales, ideológicos y políticos en un grado desconocido en la mayoría de los Estados modernos.
Sin embargo, con el auge del Estado en la Edad Moderna, la tributación se convirtió en una práctica habitual y tanto el Estado como la tributación crecieron de forma concomitante a partir de orígenes anteriores no estatales. «Es bien sabido que el Estado tributario moderno no tiene sus raíces en el Estado tributario de la Antigüedad», escribe Schumpeter, y atribuye los orígenes del Estado tributario a la consolidación del poder bajo «los príncipes de los siglos XIV al XVI».
Entonces, ¿qué hubo antes de este período? ¿Cómo se financiaban los gobernantes políticos antes del Estado tributario? Esto puede resultar extraordinariamente difícil de imaginar para los lectores modernos, ya que se nos ha inculcado por completo la idea del Estado como una entidad corporativa soberana y unificada que tiene el monopolio de la coacción legítima dentro de un territorio. No obstante, Schumpeter intenta explicar esto y señala que, antes del Estado y del poder de gravar a voluntad, «el príncipe no consideraba su territorio como un propietario moderno considera su ganado. Todo esto vino después».
Schumpeter explica que en la época medieval, antes del Estado fiscal, no existía el concepto de «bien común» tal y como lo entendemos ahora, y el príncipe no ejercía el «poder social» de una manera que le permitiera reclamar ser el proveedor o árbitro de ningún tipo de beneficio «público». Simplemente existían los dominios del príncipe, sobre los que ejercía derechos de propiedad. Pero esta «soberanía» era meramente la de un propietario privado. El príncipe podía afirmar ser el gobernante de una determinada población, pero se encontraba con la oposición vehemente de la nobleza, las ciudades e incluso el campesinado, todos los cuales ejercían sus propias formas de soberanía y derechos de propiedad. Los «poderes» de un príncipe no eran más que «la suma de diversos derechos» derivados de las posesiones personales del príncipe repartidas por muchas propiedades. No existía un «público» al que se pudiera gravar en beneficio de un bien común imaginario, ya que no existía nada que pudiéramos llamar «mancomunidad» o Estado. Desde luego, no existía el «Estado-nación» tal y como lo concebimos hoy en día.
En consecuencia, Schumpeter señala que un príncipe tenía que recurrir a sus propias propiedades para obtener recursos:
En lo que respecta a la economía del príncipe, se deducía que tenía que sufragar todos los gastos de cualquier política que fuera asunto privado suyo y no política del Estado. Por ejemplo, él mismo tenía que sufragar el costo de una guerra contra «sus» enemigos, al menos a menos que tuviera derecho a las contribuciones necesarias en virtud de títulos particulares, como la obligación de los vasallos de prestar servicio militar. (...) Ni los medios de que disponía el príncipe para este fin ni su soberanía derivaban de ningún poder estatal centralizado.
Cualesquiera que fueran los derechos que el príncipe disfrutaba sobre el servicio militar o una parte de la producción agrícola, estos se debían a contratos legales específicos y juramentos. Entonces, ¿cuáles eran estas fuentes de ingresos que un príncipe podía cultivar? Schumpeter las enumera:
Las más importantes eran los ingresos procedentes de sus propias tierras, es decir, los tributos de sus súbditos, los campesinos siervos, de los que era propietario. Desde el siglo XIII, estos tributos se pagaban principalmente en dinero. Hasta los siglos XVI y XVII, estos ingresos se consideraban la base de la economía principesca... Además, existían diversos derechos feudales, como la acuñación de moneda, el mercado, las aduanas, la minería o los derechos de protección de los judíos y todos los demás, y, por último, los ingresos procedentes de los poderes que tenía como dispensador de justicia o e e como señor de las ciudades y bailías. Aparte de eso, existían los regalos tradicionales de los vasallos, las muy controvertidas contribuciones de la Iglesia, pero no existía un derecho general a «impuestos».
En algunos casos, las ciudades estaban sujetas a impuestos, pero, como señala Schumpeter, «aparte de esto, ni los hombres libres ni siquiera los nobles dependientes pagaban impuestos por regla general».
Además, si un príncipe intentaba aumentar los impuestos, a menudo se encontraba con una feroz resistencia, ya que la idea misma de un derecho legal general a la tributación era rechazada en gran medida por aquellos a quienes los príncipes pretendían gravar, es decir, los «estamentos» de la nobleza, la Iglesia y los ayuntamientos. Así, al verse privados de la posibilidad de recaudar impuestos para financiar nuevos proyectos, los príncipes se veían obligados a pedir préstamos. Pero, una vez que la deuda se volvió insostenible, los impuestos volvieron a ser el recurso habitual. Schumpeter continúa:
El príncipe hizo lo que pudo: se endeudó. Cuando ya no pudo pedir más préstamos, recurrió a los estamentos para mendigar. Reconoció que no tenía derecho a exigir, declaró que la aceptación de su petición no perjudicaría los derechos de los estamentos, prometió no volver a mendigar nunca más...
Los príncipes también se beneficiaron de la presencia de amenazas militares, —tanto reales como imaginarias—, en las tierras vecinas. Este fue el atajo definitivo para la creación de nuevos Estados centralizados. Los impuestos se convirtieron gradualmente en algo permanente e insidioso en pos de lo que hoy llamamos «seguridad nacional»:
El príncipe señaló su insolvencia y sugirió que asuntos como las guerras turcas no eran meramente un asunto personal suyo, sino una «exigencia común». Los estamentos lo admitieron. En el momento en que lo hicieron, se reconoció una situación que estaba destinada a acabar con todas las garantías escritas contra las exigencias fiscales.
Sin embargo, incluso en ese momento, los príncipes seguían viéndose obligados en la mayoría de los casos a recurrir a sus propias propiedades para financiar los planes del príncipe. Con el tiempo, sin embargo, esto cambió. «Al principio, la concesión de impuestos no implicaba en modo alguno una obligación fiscal general», señala Schumpeter. Más bien, la concesión fiscal era válida «solo para los estamentos que la concedían y quizás para sus propios vasallos... Al principio, solo aquellos que habían votado a favor de la concesión fiscal estaban obligados a pagarla, mientras que aquellos que se habían subido a su caballo antes de la concesión y se habían marchado no tenían que pagar».
Los contribuyentes tampoco permitían simplemente que el príncipe gastara estos ingresos como le pareciera conveniente, y Schumpeter añade que
Los estados no confiaban en su príncipe. Con frecuencia, los fondos recaudados se canalizaban hacia su destino previsto a través de los propios agentes de los estados y, salvo en casos desagradables de difícil recaudación, los estados se oponían siempre a la intervención del príncipe en la forma en que se recaudaban las sumas votadas.
Huelga decir que esto contrasta enormemente con nuestra idea moderna de la fiscalidad, en la que una simple votación entre los miembros de una asamblea legislativa nacional otorga de alguna manera el «consentimiento» de todos los contribuyentes potenciales de un Estado, y el partido gobernante es libre de gastar estos fondos como desee.
Los impuestos modernos frente a las tasas y cuotas medievales
No obstante, a medida que la «comunidad política medieval» dio paso al Estado moderno, se formó el Estado tributario y, como concluye Schumpeter, «la obligación tributaria basada en una decisión mayoritaria, y más aún la obligación tributaria general y la distribución legalmente controlada de la carga fiscal entre señores y vasallos, todo ello se produjo, pero muy lentamente».
El largo tiempo necesario para establecer un «derecho» de tributación ilustra cómo los impuestos no eran simplemente un nuevo nombre para las cuotas, rentas, tasas y peajes de los acuerdos medievales. Existía una diferencia cualitativa reconocida entre los impuestos y los ingresos recaudados en virtud de los juramentos feudales. Al fin y al cabo, los tributos y rentas que pagaban los campesinos y vasallos se basaban a menudo en contratos centenarios —aunque normalmente no escritos— en los que el señor estaba obligado a prestar servicios específicos a cambio de los ingresos pagados. Los servicios incluían principalmente la defensa militar contra invasores y delincuentes, pero también el arbitraje y la defensa legales, y el mantenimiento de las carreteras y vías fluviales. Es decir, los ingresos estaban vinculados a servicios específicos, y se esperaba que se gastaran en aquellos servicios que se consideraban beneficiosos para quienes pagaban. Más importante aún, estos acuerdos eran de naturaleza recíproca y no otorgaban al señor el poder de aumentar unilateralmente el importe de las tasas, cuotas o rentas. Incluso en los casos en que el pago de rentas y tasas era de facto obligatorio, los juramentos, derechos, acuerdos y condiciones variaban de un lugar a otro dentro de los propios dominios de un príncipe. Esto equivalía a un mosaico enorme y complejo. A diferencia de un Estado fiscal, en el que se pueden imponer impuestos uniformes a una población de ciudadanos «iguales», la absoluta falta de uniformidad entre los dominios preestatales imponía unos costes de transacción considerables a los príncipes, lo que daba lugar a innumerables dificultades a la hora de imponer un aumento de las exigencias de ingresos en masa.
[Más información: «Feudalismo: un sistema de derecho privado»]
También había una diferencia cuantitativa entre los impuestos y el antiguo sistema de tasas y derechos. Schumpeter destaca que los ingresos no fiscales eran notablemente reducidos en Europa occidental, y lo ilustra comparando los ingresos de los príncipes occidentales —que dependían en su mayoría de ingresos no fiscales— con los ingresos inflados por los impuestos del régimen turco. Mientras que el régimen turco podía enviar ejércitos financiados con impuestos al campo de batalla con relativa facilidad fiscal, los príncipes occidentales solo podían recaudar una pequeña fracción de las sumas que gastaba Turquía. Por lo tanto, los príncipes occidentales que esperaban emprender campañas en Oriente dependían de pagos únicos de impuestos de nobles y burgueses resistentes que consideraban los impuestos como un último recurso absoluto, y además vergonzoso.
Sin embargo, al final, las fuerzas a favor de un «derecho» general a la tributación por parte de los príncipes —que más tarde se transfirió a los regímenes democráticos— se impusieron. La mayoría de los Estados modernos están ahora plenamente desarrollados en el sentido de que cumplen todos los requisitos del Estado tributario enumerados anteriormente: los Estados recaudan fondos por su propia cuenta, de forma unilateral, universal, sin temor al veto y con el derecho asumido de gastar libremente según lo considere oportuno el gobierno central.
El auge del Estado fiscal permitió a los príncipes recién empoderados acabar con las antiguas propiedades medievales, la nobleza soberana descentralizada y los innumerables obstáculos a la tributación que habían surgido de las ruinas del Imperio Romano en Occidente. Naturalmente, esta ganancia inesperada para las clases dominantes de los Estados ha permanecido desde entonces en el centro mismo de la construcción del Estado, por lo que Schumpeter concluye:
Los impuestos no solo ayudaron a crear el Estado. Ayudaron a formarlo. (...) Con la factura fiscal en la mano, el Estado penetró en las economías privadas y ganó un dominio cada vez mayor sobre ellas. El impuesto lleva el dinero y el espíritu calculador a rincones en los que aún no habitan, y se convierte así en un factor formativo del propio organismo que lo ha desarrollado.
Crédito de la imagen: Ceremonia de homenaje en la Edad Media, Archives Départementales de Pyrénées-Orientales 1B31, vía Wikipedia.
