[Los proyectos ambiciosos y la nueva política industrial: cuestionando la economía de las misiones, editado por Magnus Henrekson, Christian Sandström y Mikael Stenkula]
Este libro llega en un momento en que la confianza en la dirección económica estatal no solo ha regresado, sino que ha resurgido con una fuerza intelectual inusual. Este resurgimiento se debe en gran medida a la influencia de Mariana Mazzucato, cuya visión de la «economía de la misión» ha redefinido al gobierno como un actor emprendedor, capaz de moldear los mercados en lugar de simplemente corregirlos. Lo que hace que este resurgimiento sea especialmente llamativo es su amplitud ideológica. Instituciones como American Compass y American Affairs han incorporado la política industrial al vocabulario de la derecha americana, transformando lo que antes era una heterodoxia marginal en una ambición bipartidista. En este contexto, el libro no se limita a disentir. Reconstruye —capa por capa— los argumentos que demuestran por qué los mercados, y no los estados, siguen siendo los motores más eficaces de la innovación.
Antes de abordar en profundidad la crítica del libro, es necesario comprender qué se entiende por la «economía de la misión» que analiza. En la formulación de Mazzucato, la economía de la misión no se limita a corregir fallos del mercado, como la falta de inversión en investigación o externalidades como la contaminación. Se trata de configurar y crear mercados desde cero. Los gobiernos definen objetivos sociales ambiciosos, como lograr cero emisiones netas de carbono o erradicar ciertas enfermedades, y luego movilizan a los actores públicos y privados en torno a estas metas. La innovación se fomenta mediante la experimentación, la financiación pública y la colaboración entre el Estado, las empresas y las instituciones de investigación. El énfasis no está en la regulación pasiva, sino en la dirección activa, con el Estado actuando como catalizador que coordina recursos, establece prioridades y comparte riesgos. El cambio climático es el ejemplo paradigmático. La transición a una economía baja en carbono requiere nuevas tecnologías, infraestructuras y modelos de negocio que no necesariamente surgen espontáneamente solo con incentivos de mercado. La economía de la misión busca acelerar este proceso alineando los incentivos y las inversiones hacia un propósito común.
Sin embargo, es precisamente esta ambición de dirigir y coordinar la innovación lo que el libro analiza con creciente intensidad. En el centro de su reconstrucción se encuentra una idea que estructura sutilmente todo el argumento: el concepto hayekiano de orden espontáneo. Friedrich Hayek sostenía que la coordinación económica surge no del diseño, sino de la interacción de los individuos, cada uno poseedor de fragmentos de conocimiento que no pueden centralizarse. Lo que se deduce de esto es decisivo.
La innovación no puede planificarse porque el conocimiento necesario para producirla aún no reside en ninguna mente individual. Debe descubrirse mediante un proceso de experimentación descentralizada. El capítulo introductorio parte directamente de esta idea al concebir las economías modernas como sistemas de variación y selección continuas, donde los emprendedores prueban ideas, los mercados las filtran y el éxito surge de forma impredecible de este proceso evolutivo. En contraste, las políticas orientadas a misiones intentan reemplazar este descubrimiento abierto con objetivos predefinidos, asumiendo, en efecto, que los responsables políticos ya poseen el conocimiento que los mercados están diseñados para generar.
Partiendo de este punto de partida teórico, el libro profundiza en el análisis con el capítulo de Randall Holcombe, «La ingeniería no es emprendimiento». Aquí, el argumento se agudiza. La ingeniería parte de un objetivo conocido y busca los medios más eficientes para alcanzarlo, mientras que el emprendimiento parte de la incertidumbre y descubre tanto los fines como los medios a través de la interacción del mercado. La implicación se hace evidente al aplicarla a las políticas públicas. Cuando los gobiernos diseñan estrategias industriales, actúan como si la innovación fuera un problema de ingeniería, algo que puede especificarse, financiarse y ejecutarse según lo previsto. Sin embargo, la innovación opera en condiciones de incertidumbre, donde ni la tecnología óptima ni la demanda relevante se conocen de antemano. Los mercados superan al Estado porque permiten que innumerables emprendedores prueben hipótesis contrapuestas simultáneamente, con las ganancias y las pérdidas como mecanismo de retroalimentación inmediata. Los gobiernos, al carecer de este mecanismo, comprometen recursos basándose en conjeturas y a menudo persisten incluso cuando estas resultan erróneas.
Partiendo de esta distinción, las contribuciones de Rodney H. Yerger Jr. —«Análisis de la eficacia de la innovación guiada por el Estado» y «Un estudio de caso sobre DARPA»— aportan claridad empírica a lo que de otro modo podría permanecer como una crítica abstracta. Yerger disecciona la narrativa común de que las agencias gubernamentales pueden replicar el dinamismo innovador de los mercados. DARPA —a menudo presentada como el arquetipo de la intervención estatal exitosa— resulta ser una excepción moldeada por condiciones institucionales muy específicas. Opera con una autonomía inusual, tolera el fracaso y se centra exclusivamente en dominios tecnológicos particulares. Aun así, sus éxitos están profundamente entrelazados con los ecosistemas del sector privado que comercializan y escalan las innovaciones. Cuando los responsables políticos intentan generalizar este modelo, conservan la ambición pero pierden la disciplina institucional que lo hizo funcionar. En consecuencia, los recursos se concentran en proyectos seleccionados políticamente en lugar de distribuirse entre una amplia gama de iniciativas experimentales. El contraste con los mercados se vuelve evidente. Los mercados distribuyen el riesgo entre innumerables actores, asegurando que el fracaso sea localizado y el aprendizaje sea continuo. Los programas estatales concentran el riesgo, magnificando las consecuencias de los errores.
A medida que el análisis se desplaza de la política tecnológica a la intervención social, el mismo patrón se repite con sorprendente coherencia. En «Cuando ‘lo que funciona’ no funciona: La misión de los Estados Unidos para acabar con la falta de vivienda», David S. Lucas y Christopher J. Boudreaux examinan una iniciativa política a gran escala que ejemplifica el enfoque orientado a la misión. El programa buscaba eliminar la falta de vivienda mediante acciones coordinadas y prácticas basadas en la evidencia, presentándose como un modelo de diseño de políticas racionales. Sin embargo, sus resultados revelan las limitaciones de las soluciones centralizadas. La falta de vivienda no es un problema uniforme, sino una compleja interacción de factores locales, como los mercados inmobiliarios, los sistemas de salud mental y las instituciones comunitarias. El marco político, diseñado a nivel nacional, tuvo dificultades para adaptarse a esta diversidad. Los actores locales, limitados por directrices estandarizadas, no pudieron responder eficazmente a las condiciones específicas, mientras que los mecanismos de retroalimentación fueron demasiado débiles para facilitar el aprendizaje. Este fracaso refleja un problema epistémico más profundo. El conocimiento necesario para abordar la falta de vivienda está arraigado en los contextos locales y no puede consolidarse en un único plan de políticas. Los mercados, por el contrario, destacan precisamente porque permiten respuestas descentralizadas a condiciones heterogéneas.
Una lógica similar se despliega —con mayor intensidad aún— en el capítulo de André Cherubini Alves, «El costo de las misiones: lecciones de la industria naval brasileña». El intento del gobierno brasileño de crear una industria naval competitiva mediante subsidios y protección ofrece un claro ejemplo de la política industrial en la práctica. Inicialmente concebida como una inversión estratégica en la capacidad nacional, la política evolucionó hacia un sistema de ineficiencia persistente. Las empresas, protegidas de la competencia, tenían pocos incentivos para innovar o controlar los costos. Los proyectos se convirtieron en instrumentos de asignación política en lugar de desempeño económico, y los recursos se destinaron a quienes tenían influencia en vez de a quienes eran eficientes. Con el tiempo, la industria no logró alcanzar la competitividad global, a pesar de la considerable inversión pública. La ausencia de disciplina de mercado permitió que se acumularan las ineficiencias, mientras que la concentración del poder de decisión amplificó las consecuencias de los errores. En un entorno de mercado, las empresas que no innovan son desplazadas por las que sí lo hacen. Bajo la protección estatal, el fracaso se perpetúa en lugar de corregirse.
Ampliando el análisis al ámbito internacional, el capítulo de Kathryn Waldron y Christopher J. Coyne, «No se puede desarrollar lo que se desconoce: Realidades y limitaciones de las misiones de ayuda exterior», revela la misma debilidad estructural en las políticas de desarrollo. Los programas de ayuda exterior intentan replicar la lógica de la política industrial a escala global, diseñando intervenciones para estimular el crecimiento en entornos diversos y a menudo poco comprendidos. Los autores demuestran que estos esfuerzos fracasan sistemáticamente porque se basan en modelos abstractos en lugar de en el conocimiento específico del contexto. El desarrollo se trata como un problema técnico que debe resolverse, en lugar de como un proceso de descubrimiento moldeado por las condiciones locales. El resultado es un patrón de proyectos desalineados, donde la infraestructura, las tecnologías y las instituciones no logran integrarse en los sistemas sociales y económicos existentes. Los mercados, por el contrario, incorporan el conocimiento local en las transacciones cotidianas, lo que permite a las personas adaptar las soluciones a sus circunstancias específicas. El desarrollo surge orgánicamente de estas interacciones, en lugar de ser impuesto externamente.
Detrás de estos fallos empíricos subyace una dinámica política que este volumen aborda desde la perspectiva de la teoría de la elección pública. En «Una perspectiva de elección pública sobre las políticas de innovación orientadas a la misión y el comportamiento de las agencias gubernamentales», Rickard Björnemalm, Christian Sandström y Nelly Åkesson examinan cómo los incentivos configuran los resultados de las políticas. Los gobiernos operan dentro de un marco de competencia política, donde las decisiones están influenciadas por grupos de interés, presiones electorales e incentivos burocráticos. Las políticas orientadas a la misión —con sus grandes presupuestos y alta visibilidad— crean un terreno fértil para la búsqueda de rentas. Las empresas presionan para ser incluidas en programas de subsidios, mientras que las burocracias se expanden para gestionarlos. Este proceso distorsiona la asignación de recursos, dirigiendo el capital hacia proyectos políticamente favorecidos en lugar de aquellos económicamente viables. El problema de la información identificado por Hayek se ve así agravado por un problema de incentivos. Incluso si los gobiernos pudieran acceder al conocimiento necesario, sus incentivos seguirían provocando su mala aplicación.
En conjunto, estos capítulos conforman un argumento coherente y acumulativo. Cada contribución, ya sea teórica o empírica, remite a la misma idea fundamental: la innovación prospera en entornos caracterizados por la descentralización, la competencia y la retroalimentación constante. Estas son las características que definen a los mercados libres. Por el contrario, las políticas industriales dirigidas por el Estado centralizan la toma de decisiones, suprimen la variación y debilitan los mecanismos de retroalimentación. Sustituyen el proceso abierto de descubrimiento por objetivos predeterminados, presuponiendo un nivel de conocimiento y previsión que los responsables políticos no pueden poseer.
Sin embargo, tras asimilar la contundencia de esta crítica, resulta posible identificar una dimensión que el libro podría haber explorado con mayor profundidad. La economía de la misión, tal como la articula Mazzucato, no requiere necesariamente una centralización rígida. En principio, puede incorporar la experimentación desde la base, las alianzas público-privadas y la colaboración descentralizada entre empresas, universidades y gobiernos locales. Una misión como la de abordar el cambio climático podría implicar un amplio ecosistema de actores que experimentan con diferentes tecnologías y enfoques, con el Estado proporcionando orientación sin microgestionar los resultados. Esta interpretación más flexible difumina la línea entre la coordinación estatal y el descubrimiento de mercado, sugiriendo que las políticas orientadas a misiones no siempre tienen por qué reprimir la dinámica empresarial.
Sin embargo, esta flexibilidad introduce sus propias complicaciones, y es aquí donde la crítica más amplia del libro cobra mayor relevancia. La creciente participación en proyectos con una misión específica genera una proliferación de partes interesadas, cada una con objetivos distintos y a menudo contradictorios. Activistas, grupos de defensa, empresas y actores políticos buscan moldear la misión según sus propias prioridades. En el contexto de un problema complejo como el cambio climático, esta multiplicidad se vuelve especialmente problemática. Las agendas contrapuestas pueden diluir el enfoque, desviar recursos y generar inestabilidad política. En lugar de una estrategia coherente, el resultado puede ser un panorama fragmentado de iniciativas que apuntan en direcciones diferentes. Cuanto más amplia sea la coalición, mayor será la dificultad para mantener la disciplina y la claridad de propósito.
Lo que surge, entonces, es una comprensión más profunda tanto de la ambición como de la fragilidad de la economía de las misiones. Esta busca canalizar el esfuerzo colectivo para resolver problemas a gran escala, pero al hacerlo se enfrenta a las mismas limitaciones de información e incentivos que el libro documenta con tanta eficacia. Los mercados libres conservan su ventaja porque no requieren consenso ni coordinación desde el principio. Permiten la coexistencia de múltiples enfoques, y el éxito se determina mediante la competencia, no mediante la negociación.
En este contexto, el tema central del libro se vuelve inconfundible. Los mercados libres innovan mejor que el Estado porque funcionan como sistemas de orden espontáneo, donde el conocimiento se genera y se pone a prueba continuamente mediante la acción descentralizada. La política industrial —incluso en sus formas más sofisticadas y colaborativas— se esfuerza por replicar este proceso sin introducir distorsiones que socaven sus objetivos. La economía de misión puede aspirar a moldear el futuro, pero es el mercado quien lo descubre.
