Entre las figuras clave de la Revolución americana y los períodos posteriores, encontramos una preocupación recurrente que hoy en día puede resultarnos ajena —la amenaza de los ejércitos permanentes. Se trataba de una herencia del pensamiento jurídico y la historia británicos, y se convirtió en una parte infravalorada del pensamiento y la experiencia de políticos americanos.
¿Por qué se consideraban los ejércitos permanentes en tiempos de paz una amenaza tan grave?
Para muchos americanos de esa época, los ejércitos permanentes en tiempos de paz representaban una amenaza no solo porque el Estado podía utilizarlos para acabar con la libertad, sino porque tendían a remodelar la sociedad y el propio gobierno. Un aparato militar permanente podía desarrollar intereses distintos a los del pueblo, convertirse en un instrumento para imponer políticas impopulares o inconstitucionales y concentrar el poder en manos de las autoridades centrales.
Los ejércitos permanentes también exigían una fiscalidad permanente, deuda y burocracia, lo que fomentaba lo que los historiadores posteriores llamarían un «Estado fiscal-militar». Este proceso también genera intereses creados. Una vez que las carreras profesionales, los contratos, las pensiones y las burocracias dependen del gasto militar, es posible que la paz ya no resulte deseable para muchos. James Madison dijo,
De todos los enemigos de la verdadera libertad, la guerra es, quizás, el más temible, porque encierra y desarrolla el germen de todos los demás.
La guerra es la madre de los ejércitos; de estos surgen las deudas y los impuestos; y los ejércitos, las deudas y los impuestos son los instrumentos conocidos para someter a la mayoría al dominio de unos pocos...
Ninguna nación puede preservar su libertad en medio de una guerra continua.
Además, los ejércitos permanentes amenazaban con socavar el ideal del ciudadano-soldado, al sustituir a las milicias locales que defendían sus hogares por soldados profesionales cuya lealtad se dirigía principalmente hacia el Estado (que les pagaba). En la mente de muchos revolucionarios, los ejércitos permanentes y la expansión del poder gubernamental se reforzaban mutuamente, y la guerra y la necesidad militar solían servir de justificación para una mayor centralización y control político.
El presente artículo sostiene que la decisión del Congreso Continental de nombrar a George Washington comandante del Ejército Continental y de aplicar su estrategia militar centrada en los estados, junto con las extraordinarias medidas fiscales y políticas adoptadas para sostener dicha estrategia —entre las que se incluyen una política financiera, la deuda pública, las leyes de curso legal, los controles de precios, la confiscación y otros expedientes de tiempos de guerra—, demostraron la estrecha relación entre la guerra, los ejércitos permanentes y la centralización del poder político. Podemos observar un patrón histórico recurrente: la guerra refuerza los ejércitos permanentes, los ejércitos permanentes requieren una mayor capacidad del Estado, y una mayor capacidad del Estado tiende a la centralización política.
La oposición británica-americana a los ejércitos permanentes
La oposición a los ejércitos permanentes en tiempos de paz es una noble tradición británica-americana, basada en gran medida en la experiencia histórica, y no solo en una filosofía política abstracta.
En los Comentarios sobre las leyes de Inglaterra de William Blackstone —el resumen más influyente del derecho consuetudinario inglés al que tuvo acceso la generación fundadora de América—, Blackstone reconoció que «en una tierra de libertad resulta extremadamente peligroso crear un orden distinto dedicado a la profesión de las armas».
Samuel Adams —líder radical de los Hijos de la Libertad y delegado de Massachusetts en el Congreso Continental— escribió (7 de enero de 1776): «Un ejército permanente, por muy necesario que pueda ser en algunas ocasiones, siempre es peligroso para las libertades del pueblo». En ese contexto, la delegación de Massachusetts aceptó el enfoque de la guerra centrado en los estados —con su inevitable desarrollo de un aparato estatal central—, cuando el Congreso creó el Ejército Continental el 14 de junio de 1775 y nombró a George Washington, elegido el 15 de junio de 1775.
En Renegade Revolutionary: The Life of Charles Lee, Phillip Papas escribe (p. 9) —tras incluir la cita anterior de Samuel Adams— sobre las sospechas de Charles Lee respecto a los ejércitos permanentes y sus inquietudes ante un enfoque de la guerra centrado en el Estado: «Aunque no compartía la opinión de Washington, Lee no era el único entre los revolucionarios que creía que los ejércitos permanentes profesionales suponían una grave amenaza para la libertad».
La Declaración de Derechos de Virginia (artículo 13), redactada por George Mason en 1776, declaraba «que, en tiempos de paz, deben evitarse los ejércitos permanentes por ser peligrosos para la libertad; y que, en todos los casos, las fuerzas armadas deben estar bajo la estricta subordinación del poder civil y regirse por él».
La Declaración de Independencia también mencionaba los ejércitos permanentes como una de las principales quejas contra el gobierno británico y el rey:
Él [Jorge III] ha creado multitud de nuevas oficinas y ha enviado aquí enjambres de funcionarios para acosar [sic] a nuestro pueblo y agotar sus recursos.
Ha mantenido entre nosotros, en tiempos de paz, ejércitos permanentes sin el consentimiento de nuestra legislatura.
Ha pretendido hacer que el poder militar sea independiente y superior al poder civil.
Se ha aliado con otros para someternos a una jurisdicción ajena a nuestra Constitución y no reconocida por nuestras leyes, dando su asentimiento a sus actos de supuesta legislación:
por acuartelar entre nosotros grandes contingentes de tropas armadas… (énfasis añadido)
La Declaración de Independencia revela que la objeción americana no se limitaba a la mera existencia de un ejército permanente, sino al uso del poder militar en tiempos de paz como instrumento de dominio político. Las quejas relativas a los ejércitos permanentes, al hecho de que el ejército fuera «independiente y superior al poder civil» y al acuartelamiento de las tropas se presentan conjuntamente porque se consideraban partes de un mismo problema.
Los americanos temían que un ejército en tiempos de paz, al margen del control local, pudiera utilizarse para hacer cumplir leyes impopulares, pasar por encima de la autoridad civil y obligar a la obediencia mediante la fuerza. Las tropas acuarteladas representaban la presencia física del poder gubernamental entre el pueblo, mientras que los ejércitos permanentes proporcionaban los medios mediante los cuales, en última instancia, se podían imponer políticas objetables. Así pues, la Declaración refleja una preocupación más amplia de los whigs y los republicanos de que la libertad pudiera verse gradualmente socavada cuando el poder militar se convirtiera en una característica permanente del gobierno y se empleara en asuntos internos, en lugar de destinarse exclusivamente a la defensa contra enemigos extranjeros.
El contexto histórico-jurídico británico más amplio también aporta una perspectiva adicional. Según en Constitution Annotated: Analysis and Interpretation of the US Constitution, en un útil artículo titulado «The Early American Experience with Standing Armies»,
Tradicionalmente, Gran Bretaña permitía a sus monarcas tanto iniciar guerras como reclutar y mantener ejércitos; sin embargo, en el siglo XVII, el país vivió tres cuartos de siglo de disputas sobre si su ejército debía estar controlado por la Corona o por el Parlamento. En la Petición de Derechos de 1628, el Parlamento inglés instó al rey Carlos I a poner fin a la práctica de dispersar grandes contingentes de soldados y marineros por toda Inglaterra. Carlos I fue finalmente destronado, juzgado y condenado por traición tras la Guerra Civil Inglesa, pero la Corona volvió a mantener un ejército permanente tras la restauración de la monarquía. En la Revolución Gloriosa de 1689, Guillermo y María aceptaron la Carta de Derechos Inglesa de 1689, que prohibía a la Corona reclutar o mantener un ejército permanente en tiempos de paz sin el consentimiento del Parlamento.
En ese contexto, podemos entender por qué Charles Lee y otras personas tenían reservas respecto a los ejércitos permanentes, sobre todo en tiempos de paz. Phillip Papas, en, las reservas de Charles Lee respecto a la adopción de un modelo de guerra centrado en el Estado y dotado de un ejército profesional (pp. 8-9),
Para Lee, por tanto, el movimiento para crear un ejército profesional en América tenía un peligroso aire de un establishment militar al estilo europeo —uno vinculado a la autoridad absoluta, la monarquía y la corrupción europea, y que entraba en conflicto con el carácter nacional, las libertades y las tradiciones militares de los americanos—. Lee advirtió de que un ejército de soldados profesionales a sueldo del Estado resultaba invariablemente peligroso para la libertad y la virtud cívica, ya que tenía el potencial de convertirse en un instrumento de tiranía en caso de caer bajo el control de líderes moralmente corruptos preocupados únicamente por la protección de sus intereses personales. Argumentó que la creación de un ejército profesional amenazaba la esencia misma de la Revolución americana: es decir, ciudadanos libres que luchaban por sus derechos y libertades naturales y en defensa de sus familias y sus propiedades. Los ejércitos profesionales obedecían únicamente a los intereses del Estado, no a los de la ciudadanía de una sociedad libre. Temía que un ejército regular profesional pudiera ser utilizado en contra de la Revolución y empleado para la supresión de los mismos derechos y libertades naturales que la guerra pretendía proteger. (pp. 8-9)
Aunque, evidentemente, no estaba de acuerdo con la conclusión, el propio Washington reconoció los posibles inconvenientes de los ejércitos permanentes,
«Aunque un gran ejército permanente en tiempos de paz siempre se ha considerado peligroso para las libertades de un país, unas pocas tropas, en determinadas circunstancias, no solo son seguras, sino que resultan indispensables. Afortunadamente para nosotros, nuestra situación relativa solo requiere unas pocas» (énfasis en el original).
Aunque, en última instancia, supuso un paso hacia una mayor centralización, la Constitución también ponía de manifiesto una preocupación respecto a los ejércitos permanentes, especialmente en tiempos de paz: «El Congreso tendrá la facultad […] de levantar y mantener ejércitos, pero ninguna asignación de fondos para ese fin tendrá una vigencia superior a dos años; […]» (énfasis añadido). Más tarde, durante los debates sobre la ratificación, Edmund Randolph argumentó : «En lo que respecta a un ejército permanente, creo que no hubo ningún miembro de la Convención Federal que no sintiera indignación ante tal institución». En última instancia, la Constitución autorizó al Congreso tanto a levantar y mantener un ejército nacional como a organizar la milicia.
La tercera enmienda, a menudo pasada por alto: «Ningún soldado podrá, en tiempo de paz, ser alojado en ninguna vivienda sin el consentimiento del propietario, ni en tiempo de guerra, salvo en la forma que prescriba la ley». Aunque se trataba claramente de una respuesta a la práctica británica de alojar a soldados entre la población americana en tiempos de paz, también insinuaba sutilmente que —en tiempos de paz—, podrían hacerse excepciones para un ejército permanente.
La conspiración de Newburgh (marzo de 1783)
La Conspiración de Newburgh de 1783 puso de manifiesto cómo los aspectos estatistas de la Revolución, especialmente la forma en que se libró, ya habían generado presiones a favor de una mayor nacionalización y centralización del poder. Comprensiblemente frustrados por el impago de sus salarios y pensiones, los oficiales del Ejército Continental —por aliados nacionalistas como Robert Morris— consideraron recurrir a la presión militar para garantizar una autoridad federal más sólida y unos ingresos nacionales fiables bajo la amenaza de la fuerza militar. El episodio confirmó los temores de larga data de que los ejércitos permanentes pudieran convertirse en instrumentos políticos que amenazaran la libertad y la soberanía de los estados.
Aunque Washington, en última instancialogró desactivar la crisis y el Congreso rechazó las propuestas de crear un ejército permanente en tiempos de paz, el asunto puso de manifiesto cómo las instituciones militares nacionales podían generar demandas de una mayor consolidación del poder político en el centro.
En virtud de los Artículos de la Confederación, el gobierno central no tenía la capacidad de gravar directamente a los estados. Debido en gran medida al enfoque centrado en los estados, a la política inflacionista aplicada por el Congreso Continental y los estados, a las leyes de curso legal, a los controles de salarios y precios y a otras intervenciones estatistas, la situación era lo peor de ambos mundos: la Revolución asumió muchos de los costes normalmente asociados a una guerra centralizada sin disponer de los ingresos estables necesarios para sostenerla. La crisis fiscal resultante no solo contribuyó a los disturbios de Newburgh, sino que también proporcionó a los nacionalistas argumentos de peso para ampliar los poderes del gobierno central, especialmente la potestad de recaudar impuestos. La intervención engendra más intervención.
Papas considera que el suceso de Newburgh supone una confirmación de las preocupaciones de Charles Lee respecto al peligro que suponen los ejércitos permanentes y las instituciones militares centralizadas (p. 9),
[Lee] temía que un ejército regular profesional pudiera volverse contra la Revolución y utilizarse para reprimir precisamente esos mismos derechos y libertades naturales que la guerra pretendía proteger. La conspiración urdida por varios oficiales del Ejército Continental en Newburgh (Nueva York) en 1783 para desafiar al Congreso de la Confederación y arrebatar el poder a las autoridades civiles —debido a la supuesta indiferencia del gobierno ante sus problemas financieros— demostró que esto no era una fantasía descabellada de un soldado excéntrico.
Del mismo modo, el historiador Jeffrey Rogers Hummel, en su obra escribe,
Las sospechas de los radicales respecto a los ejércitos permanentes quedaron plenamente confirmadas, pues nunca antes América había estado tan cerca de sucumbir ante un César americano. En ese momento, sin embargo, Washington, aunque respaldaba firmemente los objetivos nacionalistas, se opuso. Su intervención personal provocó la disolución de la conspiración de Newburgh.
En su discurso de Newburgh (15 de marzo de 1783), George Washington heroicamente suplicó a sus hombres que no llevaran a cabo esta acción, y finalmente lo consiguió, pero debemos valorar lo importante que era el riesgo y lo cerca que estuvo América de correr ese destino. Thomas Jefferson afirmó que «la virtud de un solo personaje [Washington] ha impedido que esta revolución concluyera como han concluido la mayoría de las demás, mediante una subversión de esa libertad que se pretendía establecer». En el propio discurso, Washington dijo,
(...) esta terrible alternativa, entre abandonar a nuestra patria en el momento más extremo de su angustia o volver nuestro ejército contra ella (lo cual parece ser el objetivo, a menos que se pueda obligar al Congreso a cumplir de inmediato), tiene algo tan escandaloso que la humanidad se rebela ante la idea.
La interpretación de Washington (mayo de 1783)
¿Qué lecciones extrajo Washington del suceso de Newburgh?
Aunque Washington reconoció las preocupaciones comunes sobre los ejércitos permanentes y las estructuras militares centralizadas en la carta citada anteriormente (1 de mayo de 1783), Washington también llegó a la conclusión, no de que el ejército fuera demasiado poderoso, sino de que el gobierno nacional era demasiado débil. Esa interpretación le ayudaría a inclinarse a favor de la consolidación constitucional.
A diferencia de Charles Lee, Washington parecía creer que el problema no era el enfoque centrado en los estados ni la existencia de un ejército permanente, sino más bien su tamaño, el hecho de que no recibiera paga, la debilidad de las instituciones civiles y los fallos del liderazgo político. La interpretación que Washington hizo de la conspiración de Newburgh le llevó a convertirse en defensor de la nacionalización y la consolidación, en lugar de la descentralización.
La estrategia bélica de Washington requería un gran Ejército Continental; los grandes ejércitos requieren una financiación enorme; el Congreso Continental y los estados financiaron el ejército en gran medida mediante la inflación y la deuda (con graves consecuencias e intervenciones adicionales); los oficiales y soldados no cobraban sus salarios y surgió la conspiración de Newburgh; los nacionalistas impulsaron la conspiración y la utilizaron para presionar aún más a favor de mayores poderes nacionales para recaudar ingresos; y esos argumentos, junto con la influencia de George Washington, dieron lugar al movimiento a favor de la Constitución.
Los reformistas nacionalistas aprovecharon tanto la crisis fiscal como el malestar militar como prueba de que el gobierno de la Confederación carecía de la autoridad suficiente para gobernar con eficacia. El resultado fue un movimiento cada vez más fuerte a favor de mayores competencias nacionales en materia de impuestos y finanzas, lo que, en última instancia, contribuyó al impulso de la reforma constitucional. De los cincuenta y cinco hombres presentes en la Convención de Filadelfia, veintiún delegados pertenecían a la militarista Sociedad de los Cincinnati y la convención estuvo dominada por las facciones nacionalistas que la guerra anterior había unido: especuladores inmobiliarios, exoficiales del ejército, acreedores públicos y comerciantes privilegiados.
