Hay una cierta lógica seductora en ver cómo tu rival obtiene ventaja gracias al apoyo estatal y llegar a la conclusión de que debes responder de la misma manera. En todo el espectro político americano, desde think tanks como la Fundación para la Tecnología de la Información y la Innovación hasta los conservadores que en su día consideraban «elegir ganadores» como un término despectivo, la política industrial ha protagonizado un notable resurgimiento. El argumento es bastante sencillo: si Pekín está subvencionando su camino hacia el dominio en semiconductores, vehículos eléctricos y fabricación avanzada, sin duda Washington no puede permitirse aferrarse a los principios del libre mercado mientras las fábricas desaparecen. Es un argumento convincente y, al analizarlo más detenidamente, también es, en gran medida, un mito.
A pesar de toda la alarma que han generado las ambiciones industriales de China, los datos que respaldan ese entusiasmo son sorprendentemente escasos. Siguen siendo escasas las evaluaciones rigurosas sobre si la política industrial china ha funcionado realmente, una laguna llamativa dada la magnitud de los recursos implicados. Cuando los investigadores han intentado por fin evaluar la situación en su totalidad, lo que han encontrado no es una máquina imparable de eficiencia dirigida por el Estado, sino más bien una costosa decepción.
La enorme envergadura del aparato de política industrial chino es un hecho indiscutible. Abarca subvenciones en efectivo, desgravaciones fiscales, crédito subvencionado y terrenos a precios inferiores a los del mercado para los sectores favorecidos, y supone un coste fiscal estimado de alrededor del 4,4 % del PIB para 2023, siendo el instrumento predominante las subvenciones en efectivo, con un 2,0 % del PIB, seguidas de las desgravaciones fiscales, con un 1,5 %, las subvenciones sobre terrenos, con un 0,5 %, y el crédito subvencionado, con un 0,4 %. A modo de comparación, las ayudas estatales de la UE a través de los mismos instrumentos ascendieron aproximadamente al 1,5 % del PIB en 2022, situándose las grandes economías manufactureras ligeramente por encima de esa media. En otras palabras, China no se limita a hacer lo mismo que Europa con mayor entusiasmo, sino que lo hace con una intensidad aproximadamente tres veces mayor.
La pregunta que surge de forma natural es qué se consigue realmente con triplicar la intensidad. Según los estudios, la mala asignación de factores derivada de estas políticas reduce la productividad total de los factores aproximadamente un 1,2 % en comparación con una situación de referencia sin política industrial, lo que tiene como consecuencia una caída del PIB de hasta un 2 %. Las políticas diseñadas para impulsar la economía china la están socavando, de forma silenciosa y persistente, desde dentro. Cabría esperar, al menos, encontrar algún beneficio compensatorio a nivel de empresa, alguna prueba de que las empresas seleccionadas se volvieran realmente más productivas gracias al respaldo estatal. No hay ninguna. No existe ninguna relación estadísticamente significativa entre la intensidad de la política industrial y la productividad total de los factores media a nivel de empresa dentro del mismo sector, bajo ninguna de las especificaciones analizadas. El premio a la innovación que los defensores de la política industrial prometen con tanta seguridad simplemente no aparece en los datos.
Para comprender por qué se producen estos resultados, conviene examinar el mecanismo concreto mediante el cual la política industrial distorsiona la asignación de recursos, ya que va en contra de lo que intuyen muchos de los admiradores más entusiastas de dicha política. El análisis se basa en un modelo estructural construido en torno a la productividad total de los factores en los ingresos, que es, en esencia, una medida de la eficiencia con la que las empresas emplean sus insumos en relación con los rendimientos que generan. En un mercado que funciona correctamente, los factores de producción se orientan hacia sus usos más productivos, y las diferencias entre las empresas se reducen con el tiempo a medida que la competencia hace su trabajo. La política industrial altera este proceso simultáneamente en dos direcciones distintas y opuestas, lo que es precisamente lo que hace que sea tan difícil de corregir una vez que se ha afianzado. Por un lado, las subvenciones se asocian a un exceso de producción más allá de lo que produciría un punto de referencia sin distorsiones; por otro, las barreras comerciales y normativas restringen la producción, probablemente al aumentar el poder de mercado de los operadores tradicionales, que pueden entonces limitar la oferta, cobrar precios más elevados y captar rentas a expensas de los consumidores y de las industrias transformadoras. El resultado no es tanto una estrategia industrial coherente como un tira y afloja económico, en el que diferentes instrumentos de política empujan a la economía en direcciones opuestas en lugar de hacia un óptimo coherente.
Además, el perjuicio no se limita estrictamente a los distintos sectores. Dentro de cada industria, la dispersión de los resultados de productividad entre las empresas es notablemente mayor en los sectores sujetos a la política industrial que en aquellos que no lo están, con una dispersión de la productividad intrasectorial un 14 % mayor —estadísticamente significativa— en los sectores afectados. En conjunto, la política industrial representa alrededor del 24 % de la dispersión de la productividad entre sectores y alrededor del 4 % de la mala asignación intrasectorial. La cifra intersectorial es la más preocupante de las dos, ya que es precisamente ahí donde la política industrial actúa de forma más deliberada, redirigiendo el capital y la mano de obra en toda la economía hacia las industrias favorecidas por el gobierno, en lugar de hacia aquellas que generan los mayores rendimientos.
Nada en el discurso a favor de la política industrial tiene más fuerza retórica que el espectáculo del «campeón nacional», la empresa nacional dominante en un sector estratégico que parece justificar todo el modelo de capitalismo dirigido por el Estado. Sin embargo, los estudios ofrecen una visión considerablemente menos halagüeña de estas célebres empresas. Las empresas líderes tienden a mostrar una productividad más alta que la media de su sector, aunque esto es más o menos lo que cabría esperar incluso sin ningún tipo de intervención gubernamental. Mucho más revelador es que estas mismas empresas líderes suelen presentar una productividad total de los factores en términos de ingresos inferior a la media del sector, lo que implica que están produciendo a niveles ineficientemente altos en relación con los rendimientos que generan, y este patrón es especialmente pronunciado entre las empresas líderes de propiedad estatal. Su tamaño no refleja únicamente la excelencia competitiva, sino los efectos distorsionadores acumulados de las subvenciones, las garantías de crédito y el acceso preferencial a los recursos, una inflación artificial de su tamaño que va mucho más allá de lo que justificaría la productividad genuina por sí sola.
Para ilustrar de forma concreta cómo se desarrolla esto en la práctica, el sector de la construcción naval de China ofrece lo que quizá sea el caso práctico más vívido e instructivo que existe, al combinar un compromiso fiscal extraordinario con resultados que se quedan notablemente por debajo de las expectativas. Entre 2006 y 2013, el gobierno chino destinó al sector el equivalente a 624 000 millones de RMB —aproximadamente 91 000 millones de dólares— a través de subvenciones a la entrada, a la producción y a la inversión, de las cuales las subvenciones a la entrada representaron por sí solas 431 000 millones de RMB del total, una cifra que eclipsa con creces los 156 000 millones de RMB destinados a la producción y los 37 000 millones de RMB a la inversión. No se trató de intervenciones marginales destinadas a orientar a una industria en una dirección deseada, sino de inyecciones transformadoras de fondos públicos que reconfiguraron una industria global, y la pregunta es si los beneficios justificaron el coste.
Los datos sugieren que no fue así. Cuando se comparan los lucros acumulados a lo largo de su vida útil de las empresas nacionales con el total de subvenciones desembolsadas, la tasa de rendimiento bruta se sitúa en apenas el 18 %. Por cada yuan gastado en apoyar al sector, los productores nacionales obtuvieron menos de veinte fen en lucros netos, un resultado considerablemente reducido por los costes fijos que los astilleros deben asumir independientemente de si se están construyendo buques o no. Dichos costos fijos se estimaron en 15 millones de RMB por trimestre y por empresa, lo que equivale aproximadamente al 12 % de los lucros medios del sector e incluso en un escenario hipotético en el que los costes fijos fueran nulos, la tasa de rentabilidad solo habría aumentado hasta el 25 %, una cifra que sigue estando muy por debajo de lo que cabría esperar razonablemente que generara el volumen de gasto público.
A estos fallos a nivel de políticas se suman unas debilidades estructurales más profundas dentro de la economía china que rara vez ocupan un lugar destacado en los debates de Washington sobre lo que América podría aprender del modelo chino. Las capacidades tecnológicas de China, aunque impresionantes en determinados ámbitos, se mantienen predominantemente en un nivel intermedio, situándose entre el 4 y el 7 en una escala del 1 al 10 en tecnología aplicada, y quedando muy por debajo de las innovaciones de orden superior que definen a las economías verdaderamente avanzadas; además, su dependencia significativa y persistente de tecnologías básicas y componentes clave extranjeros significa que el sistema tecnológico global de China, a pesar de todas sus fortalezas visibles, no es ni integral ni autosuficiente.
La experiencia china representa el experimento de política industrial más grande y de mayor duración de la era moderna, llevado a cabo con ingentes recursos administrativos y la capacidad sin igual de un gobierno autoritario para dirigir el capital; y lo que realmente revelan décadas de esfuerzo a esta escala son unos costes reales, cuantificables y significativos. La mala asignación de recursos que genera no es un error de redondeo en un balance por lo demás satisfactorio, sino un lastre estructural para la propia economía que esas políticas pretendían fortalecer. Antes de que Washington se apresure a crear un aparato de política industrial siguiendo el ejemplo de China, debería evaluar con honestidad lo que ese ejemplo demuestra realmente, porque el espejismo del modelo chino es visible y convincente desde la distancia, pero se desvanece sistemáticamente al examinarlo de cerca.
