La política industrial ha resurgido con fuerza en Washington. Un término que antes se utilizaba con cautela, cuando no con vergüenza, ahora es acogido por todo el espectro político como una herramienta para reindustrializar América y superar a China. Ya se trate de la fabricación de semiconductores, la minería de tierras raras o las tecnologías de energía verde, los responsables políticos federales creen cada vez más que la intervención estratégica del gobierno no sólo está justificada, sino que es necesaria.
Sin embargo, a pesar de toda la retórica, los argumentos a favor de la política industrial siguen siendo obstinadamente débiles. Los datos históricos y actuales —desde China a Corea del Sur, e incluso el propio EEUU— que estas intervenciones no suelen aportar beneficios duraderos. En lugar de impulsar la innovación o el crecimiento sostenible, suelen distorsionar los mercados, politizar las decisiones económicas y asignar mal los recursos. Incluso en el mejor de los casos, los beneficios son modestos: las estimaciones realizadas a partir de datos internacionales sobre la industria manufacturera sugieren que, en economías muy abiertas con importantes elasticidades de escala, las ganancias de bienestar derivadas incluso de una política industrial óptimamente diseñada son decepcionantes.
Sin embargo, estas estadísticas no merman el apoyo a la política industrial. En ninguna parte ha sido mayor el entusiasmo por la política industrial que en el impulso del «crecimiento verde». A medida que el cambio climático ha ido escalando posiciones en la agenda mundial, los gobiernos han recurrido a la planificación industrial para descarbonizar sus economías mediante inversiones públicas masivas. En los EEUU, la Ley de Reducción de la Inflación ha canalizado miles de millones hacia las tecnologías limpias, con el objetivo de encender una nueva era de innovación y reactivación de la fabricación.
Pero la idea de que la inversión verde equivale a un desarrollo económico sostenible es profundamente errónea. Como demuestran los intentos de industrialización de Corea tras el año 2000 a través de las llamadas «industrias motoras del crecimiento» —que incluían vehículos del futuro, biofármacos y baterías de última generación— el Estado invirtió en sectores punteros con enormes subvenciones, pero apenas tuvo éxito comercial. Como demuestran Jwa y Lee (2018), estos sectores a menudo no atraían capital debido a la demanda del mercado o a la competitividad de las empresas, sino al entusiasmo burocrático y al simbolismo político.
Con frecuencia, las políticas industriales ecológicas adolecen de los mismos escollos. Al intentar «crear» artificialmente mercados en sectores elegidos políticamente, los gobiernos apuestan contra el propio proceso de selección evolutiva del mercado. Sin una discriminación económica disciplinada, es decir, recompensando a las empresas productivas y eliminando gradualmente a las no competitivas, la política industrial se limita a desviar recursos hacia los proyectos con mayor atractivo político, no hacia los de mayor productividad.
A pesar de estos fracasos, a menudo se cita a Corea del Sur como un éxito de la política industrial. Por ejemplo, el impulso de la industria pesada y química (HCI) de la década de 1970 se suele presentar como el catalizador de la transformación del país en una potencia manufacturera mundial. Sin embargo, los nuevos datos a nivel de planta cuentan una historia más matizada.
Aunque los sectores y regiones seleccionados crecieron en producción, empleo e inversión de capital, la productividad total de los factores (PTF) —una medida más significativa de la eficiencia a largo plazo— no superó a la de los sectores no seleccionados. Esta discrepancia se debió a una mayor mala asignación de recursos. Dentro de las industrias, los nuevos participantes absorbieron capital y mano de obra sin ser necesariamente más productivos, y entre las industrias, el capital se desplazó hacia los sectores políticamente favorecidos en lugar de hacia los de mayor rentabilidad social.
Además, una vez que desapareció el apoyo político que respaldaba la política —tras el asesinato del presidente Park en 1979— ésta se revirtió rápidamente. Como ilustra este ejemplo, aunque las políticas se alineen inicialmente con las fuerzas del mercado, no son inmunes a la reversión política. La política de ICH de Corea se interrumpió bruscamente tras el asesinato de Park Chung-hee, y los regímenes posteriores dieron marcha atrás. ¿Cuál fue el resultado? Las industrias que dependían de la generosidad del Estado tuvieron dificultades para adaptarse, y los errores de asignación acumulados por la política tardaron años en corregirse.
Del mismo modo, la estrategia china «Made in China 2025» se anunció a bombo y platillo, prometiendo el dominio en diez sectores de alta tecnología. Al principio, los mercados bursátiles respondieron positivamente. Pero en 2018, la fachada se había resquebrajado. Las empresas chinas de los sectores seleccionados sufrieron una caída de la rentabilidad de más del 50% y su apalancamiento se disparó. Estas empresas no lograron ofrecer las ventajas competitivas que pretendía la política. Irónicamente, las empresas de EEUU que operan en los mismos sectores obtuvieron mejores resultados a largo plazo, lo que subraya la superioridad potencial de la innovación impulsada por el mercado sobre la ingeniería dirigida por el Estado. El caso chino también muestra cómo la política industrial puede desajustar los incentivos. Anticipando el apoyo estatal, las empresas aumentaron su inversión de capital, pero sin un seguimiento real por parte del gobierno, esto condujo a tensiones financieras y pérdida de eficiencia. Las orientaciones estatales que carecen de un compromiso creíble no sólo engañan a los mercados, sino que los corroen.
De hecho, el sistema de los EEUU —marcado por una política polarizada y un intenso cabildeo— es posiblemente aún más vulnerable a tales distorsiones. Las empresas e industrias con profundas conexiones políticas tendrán ventaja para acceder a subvenciones y protecciones, independientemente de sus méritos económicos. El resultado es lo que los expertos coreanos denominan «fracaso de la política antidiscriminatoria», es decir, la negativa a facilitar y recompensar a las empresas de alto rendimiento, tratando en cambio a todos los agentes como si merecieran el mismo apoyo.
La alternativa no es la complacencia del laissez-faire. Como sostienen Jwa y Lee (2018 ), una política industrial favorable al mercado —que apoye el entorno en el que operan las empresas más que a las propias empresas— puede ofrecer un camino más constructivo. En lugar de elegir a los ganadores, el Estado puede racionalizar la regulación y permitir mercados dinámicos. Este marco reconoce que el desarrollo económico no consiste simplemente en asignar capital, sino en configurar incentivos. Lo más importante son las condiciones institucionales y de comportamiento en las que operan las empresas. Una política industrial equivocada, sobre todo cuando se envuelve en una retórica moral como la del «crecimiento verde», corre el riesgo de sustituir la lógica económica por la esperanza política.
El renovado interés por la política industrial en los EEUU refleja preocupaciones legítimas: la competencia internacional, el cambio climático y las vulnerabilidades estratégicas. Pero la respuesta no puede ser una vuelta nostálgica a la planificación de la posguerra. La historia —y la experiencia contemporánea— demuestran que la política industrial no es una panacea. Es costosa, políticamente frágil y a menudo económicamente ineficaz.
En lugar de idealizar al Estado como empresario, deberíamos centrarnos en crear un entorno dinámico, competitivo y favorable a la innovación. Eso significa resistirse al impulso de planificar el futuro de forma centralizada, por muy urgentes que sean las apuestas geopolíticas. En el desarrollo económico, como en la evolución, la supervivencia y el éxito no se consiguen por decreto, —sino mediante la selección disciplinada, el comportamiento adaptativo y la retroalimentación del mercado.
