Testimonio de Alex J. Pollock, investigador principal del Instituto Mises
Ante el Grupo de Trabajo sobre Política Monetaria, Resiliencia del Mercado del Tesoro y Prosperidad Económica, del Comité de Servicios Financieros de la Cámara de Representantes de los EEUU
Audiencia sobre «Menos mandatos. Más independencia».
17 de septiembre de 2025
Cómo debería supervisar el Congreso los mandatos de la Reserva Federal
Señor presidente, miembro destacado Vargas y miembros del Grupo de Trabajo, gracias por la oportunidad de estar aquí hoy. Soy Alex Pollock, investigador principal del Instituto Mises, y estas son mis opiniones personales. Como parte de más de cinco décadas de trabajo en banca y en cuestiones de política financiera, he estudiado la evolución de los bancos centrales y su papel, los sistemas bancarios, la financiación de la vivienda, los ciclos de auge y caída, el riesgo y la incertidumbre en los sistemas financieros y muchas otras cuestiones de política financiera. Anteriormente, fui subdirector principal de la Oficina de Investigación Financiera del Departamento del Tesoro de los EEUU, investigador del American Enterprise Institute y presidente y director ejecutivo del Federal Home Loan Bank de Chicago entre 1991 y 2004.
Mi opinión sobre la «independencia» de la Fed
Aunque la propia Reserva Federal y sus partidarios afirman constantemente que la Fed es y debe ser «independiente», creo que esta idea, si se toma al pie de la letra, debe ser rechazada. Ninguna parte del gobierno puede ser un poder independiente, y mucho menos «autónomo», como se dice a veces; ninguna, incluida la Fed, puede ser inmune al sistema constitucional de controles y contrapesos fundamental para nuestra república.
En mi opinión, la Fed es «independiente» en materia monetaria en el sentido limitado de que es independiente del Ejecutivo, pero es plenamente responsable ante el Congreso, y de hecho este tiene pleno poder sobre ella. Como se observa a menudo, esto se deriva del poder monetario otorgado exclusivamente al Congreso en virtud del artículo I, sección 8, de la Constitución. También se deriva del poder tributario otorgado exclusivamente al Congreso por la misma sección, ya que la inflación creada por la Fed es, de hecho, un impuesto al pueblo.
Una buena declaración histórica de la relación constitucional fue la de un destacado senador demócrata, Paul Douglas, quien le dijo al presidente de la Reserva Federal, William McChesney Martin: «Sr. Martin, he escrito esta pequeña frase que es una cita suya: ‘La Junta de la Reserva Federal es una agencia del Congreso’. Le proporcionaré cinta adhesiva y le pediré que la coloque en su espejo, donde pueda verla cada mañana».
Como cualquier buen jefe, el Congreso no debe entrometerse en demasiados detalles del trabajo de sus subordinados, pero debe participar de forma responsable en las principales cuestiones políticas y orientaciones estratégicas. Por ejemplo, ¿debe los Estados Unidos comprometerse a una inflación perpetua y a una depreciación perpetua de su moneda a un tipo determinado? Sugiero que la Fed no tiene autoridad para regular el valor del dinero de esta manera, ni para elegir un tipo concreto de depreciación constante, sin la aprobación del Congreso.
En otra ocasión, el presidente Martin explicó claramente por qué la Fed debe ser independiente del Ejecutivo: el Tesoro es el prestatario y la Fed es el prestamista. No se debe permitir que el prestatario sea el jefe del prestamista (una situación monetaria peligrosa conocida técnicamente como «dominio fiscal»).
No obstante, en realidad, es evidente que la Fed siempre existe en una red de poder presidencial, políticas, política e influencia. Históricamente, en tiempos de grandes guerras y crisis económicas, la Fed siempre se ha convertido en un socio cercano y, de hecho, en un servidor del Tesoro.
Pero, en general, la Fed rinde cuentas al Congreso y una «mayor independencia», en el sentido correcto, requiere una rendición de cuentas más sustantiva ante el Congreso. Esto debería incluir la supervisión del propio rendimiento financiero de la Fed, ya que esta tiene unas pérdidas operativas de 240 000 millones de dólares que continúan, y su capital es profundamente negativo; esto aumenta el déficit federal y la deuda nacional, ambas responsabilidades clave del Congreso. Imponer estas pérdidas y un riesgo sustancial a las finanzas del gobierno requiere supervisión, además de muchas otras cuestiones relacionadas con la banca central.
Tanto la Ley de Reforma de la Fed de 1977 como la Ley Humphrey-Hawkins de 1978 fueron concebidas por las mayorías del Partido Demócrata para que la Fed rindiera más cuentas al Congreso, aunque los informes que la Fed debe presentar al Congreso quizá no hayan logrado el resultado esperado. Estoy seguro de que el Congreso puede mejorar aún más la rendición de cuentas de la Fed.
¿Cuántos mandatos?
Para pensar en «menos mandatos», debemos considerar cuántos mandatos tiene realmente la Fed. Yo cuento ocho, de los cuales la Fed solo ha demostrado competencia a largo plazo en los dos primeros. Los ocho son: proporcionar una moneda elástica, financiar al gobierno, promover precios estables, el máximo empleo y tipos de interés moderados a largo plazo, regular para la estabilidad financiera, ganar dinero para el gobierno y pagar a la Oficina de Protección Financiera del Consumidor.
Moneda elástica. El mandato más antiguo y destacado de la Fed es el que figuraba en primer lugar en la Ley de la Reserva Federal original de 1913, que comenzaba así: «Ley para establecer bancos de la Reserva Federal, con el fin de proporcionar una moneda elástica». Una «moneda elástica» significa ser capaz de ampliar la masa monetaria y el crédito para financiar pánicos y crisis financieras. Resulta que la Fed es buena en esto, ya que, por ejemplo, proporcionó enérgicamente moneda elástica en los pánicos de 2008 y 2020 y en la crisis bancaria de 2023. Tras el fin del sistema de Bretton Woods en 1971, la moneda de los EEUU se ha vuelto más elástica de lo que los fundadores de la Reserva Federal jamás hubieran imaginado. Además de financiar el pánico, ahora permite a la Reserva Federal alcanzar su objetivo de inflación perpetua.
Financiar al gobierno. Un mandato aún más básico de todos los bancos centrales, incluida la Fed, es financiar al gobierno del que forman parte. Esto incluye respaldar la solvencia de la deuda del gobierno. «La característica que distingue a la deuda soberana de otras formas de deuda es el recurso ilimitado al banco central», como explicó un experto. Esto se aplica al Tesoro de los EEUU y a la Fed, como a todos los demás, tanto históricamente como en la actualidad, y la Fed también es buena en esto. La Fed se ganó su reputación financiando al gobierno durante la Primera Guerra Mundial y hoy en día está monetizando la deuda del Tesoro mientras lo discutimos, con más de 4 billones de dólares en valores del Tesoro, de los cuales 1,6 billones tienen un vencimiento restante de más de diez años. El riesgo de tasa de interés creado por estas inversiones (junto con las inversiones hipotecarias) es la fuente de las enormes pérdidas de la Fed.
El triple mandato. La Ley de Reforma de la Reserva Federal de 1977 añadió tres objetivos, y no dos, a la Fed; esta es la disposición legal: «promover eficazmente los objetivos de máximo empleo, precios estables y tipos de interés moderados a largo plazo», un triple mandato, no un «doble». ¿Es posible que la Fed logre los tres juntos? Quizás no. En cualquier caso, el tercero se ha convertido en letra muerta, y la Fed rara vez lo menciona. A pesar de este mandato legal, la Fed ha presidido durante largos periodos tanto tipos a largo plazo muy altos como artificialmente bajos. Cuando se modifique la Ley de la Reserva Federal, es posible que el Congreso desee eliminar este tercer punto.
En cuanto a los dos restantes, es fundamental observar que la ley habla de «precios estables», no de «inflación estable», algo muy diferente. La Reserva Federal, en todas sus comunicaciones, ha convertido «precios estables» en «estabilidad de precios» y, a continuación, ha definido «estabilidad de precios» como una inflación perpetua a una tasa del 2 % —una retórica muy ingeniosa. Pero, ¿es eso lo que significa «precios estables»? Para mí, precios estables sugiere más bien una inflación media deseada de cero más o menos a lo largo del tiempo.
Cuando era presidente de la Fed, Alan Greenspan dijo que pensaba que el objetivo de inflación correcto era «cero, medido adecuadamente». (Por supuesto, querríamos medirlo adecuadamente). Esta es una posición fundamentalmente diferente de lo que la Reserva Federal suele llamar «inflación baja y estable». Una inflación estable significa que los precios medios siempre subirán. Incluso si la tasa de inflación baja, los precios seguirán subiendo. Con una inflación «baja» del 2 %, los precios medios se quintuplicarán en una vida de 80 años. Si se permite que «baja» sea del 3 % (acaba de informarse que ahora es del 2,9 %), los precios medios aumentarán hasta 10 veces su valor inicial en esa vida. Se puede entender por qué la Reserva Federal tuvo que esperar a que Greenspan se jubilara antes de anunciar unilateralmente, sin la aprobación del Congreso, su doctrina de inflación del 2 % para siempre.
La Ley Humphrey-Hawkins de 1978 sugería un 0 % como objetivo a largo plazo para la inflación. Esto puede indicar lo que el Congreso que aprobó la ley entendía por «precios estables».
En mi opinión, lo más importante que puede hacer la Fed es proporcionar precios estables con una moneda sólida en la que la gente pueda confiar y en la que confíe. Esta es también su mejor contribución al máximo empleo. Como escribió el gran Paul Volcker, «la confianza en nuestra moneda es fundamental para el buen gobierno y el crecimiento económico».
El Congreso podría aclarar de manera útil que no cree que la gestión centralizada por parte del gobierno o del banco central sea el camino hacia el máximo empleo. Ni la Fed ni nadie más tiene o puede tener el conocimiento del futuro que se necesitaría para «gestionar la economía» o dirigir con éxito un comité nacional de fijación de precios. Citando de nuevo al presidente Volcker: «La vieja creencia de que un poco de inflación es buena para el empleo, predicada hace mucho tiempo, persiste a pesar de que... la experiencia de décadas sugiere lo contrario».
Los esfuerzos de la Fed, por muy sinceros que sean, comparten con todos los intentos de planificación centralizada del gobierno la imposibilidad de disponer del conocimiento necesario, como demostraron intelectualmente Ludwig von Mises y Friedrich Hayek hace un siglo y como han confirmado muchas experiencias tristes, incluidas las dos burbujas inmobiliarias que ha sufrido los EEUU en el primer cuarto del siglo XXI. Como dijo con franqueza e ingenio el presidente de la Fed, Jerome Powell, sobre la Fed: «Navegamos por las estrellas bajo un cielo nublado».
Regular la estabilidad financiera. La Ley de la Fed original también contenía el mandato de «establecer una supervisión más eficaz de la banca». Con el tiempo, esto se convirtió en un intento de regular la estabilidad del sistema bancario y financiero en general. La Ley Dodd-Frank convirtió a la Fed en el regulador especial de las «instituciones financieras de importancia sistémica» o «SIFI».
Desgraciadamente, resulta que la propia Reserva Federal es la mayor SIFI de todas, con el mayor poder para crear inestabilidad financiera por sus errores, que son inevitables cuando se trata de una incertidumbre profunda y constante. Como dijo el senador Jim Bunning al presidente de la Fed, Ben Bernanke: «¿Cómo puede regular el riesgo sistémico cuando usted es el riesgo sistémico?». ¡Una pregunta excelente! Buenos ejemplos recientes de esto son cómo las gigantescas inversiones de la Fed en valores respaldados por hipotecas provocaron precios inasequibles de la vivienda, y cómo su inversión aún mayor en valores a muy largo plazo fomentó la acumulación de un enorme riesgo de tasas de interés en el sistema bancario, lo que, entre otras cosas, hundió al Silicon Valley Bank, amenazó con una retirada masiva de depósitos bancarios y llevó al Gobierno a declarar una situación de emergencia por riesgo sistémico.
Ganar dinero para el gobierno. La Reserva Federal se diseñó con una estructura básica para ganar dinero para el gobierno mediante la financiación con el monopolio de la emisión de moneda, que por definición no tiene gastos por intereses, y luego invertir en activos que devengan intereses. Se trata de una fuente automática de ingresos, por lo que la Ley de la Fed permitía un dividendo a los accionistas privados de los bancos de la Reserva Federal y una pequeña cuenta de ganancias retenidas, pero la mayor parte de los lucros se enviaban al Tesoro como contribución al presupuesto federal. Posteriormente, la Fed ganó dinero durante 100 años. Hoy en día, la moneda en circulación supera los 2,3 billones de dólares; invertida al 4 % actual, esto produciría 92 000 millones de dólares al año, lo que cubriría fácilmente los gastos totales sin intereses de la Reserva Federal, que ascienden a 10 000 millones de dólares, dejando un beneficio neto de 82 000 millones de dólares o un rendimiento del 178 % sobre el capital social de 46 000 millones de dólares que la Fed afirma tener. ¡Un gran negocio tal y como se diseñó! Este es el beneficio de lo que deberíamos llamar el «Departamento de Emisión», siguiendo la lógica de la Ley de Bancos de 1844, aún vigente a efectos de la contabilidad del Banco de Inglaterra.
La otra parte de la Fed es el «Departamento Bancario», o lo que podríamos considerar como la operación de fondos de cobertura hiperapalancados. En total, la Fed perdió 78 000 millones de dólares en 2024, además de acabar con los beneficios del Departamento de Emisión, por lo que, en cifras redondas, su Departamento Bancario perdió 160 000 millones de dólares. Esto supone un golpe para los contribuyentes y demuestra que, en los últimos tiempos, la Fed no ha cumplido con su mandato.
En su defensa, la Fed suele argumentar que no es una entidad que maximice los beneficios. Pero nadie ha dicho que lo sea. No se supone que debe obtener los máximos beneficios, pero está diseñada para obtener beneficios, no pérdidas.
Pagar por la CFPB. La Ley Dodd-Frank obligaba a la Fed a pagar, con sus ganancias, los gastos de la Oficina de Protección Financiera del Consumidor. Se trataba de una estratagema para impedir que los futuros Congresos ejercieran el poder del dinero. En mi opinión, la Fed nunca debería haberse utilizado de esta manera, pero ahora simplemente no hay ganancias que enviar, ya que la Fed ha perdido 240 000 millones de dólares. En mi opinión, pagar por la CFPB es un mandato de la Fed que debería eliminarse.
Medidas de rendición de cuentas de la Fed que el Congreso puede adoptar ahora
Basándome en lo anterior, ofrezco respetuosamente las siguientes seis sugerencias sobre lo que el Congreso podría hacer ahora para supervisar mejor y crear una responsabilidad más sustantiva para la Reserva Federal.
1. Mandato de moneda sólida
Creo que el Congreso debería añadir a la Ley de la Reserva Federal la declaración de que la responsabilidad más fundamental de la Fed es proporcionar una moneda sólida en la que la gente pueda, deba y confíe, añadiendo que la confianza en nuestra moneda es esencial para el buen gobierno y el crecimiento económico.
2. Aprobación obligatoria de los objetivos de inflación
El Congreso debería dejar claro que la Fed debe contar con la aprobación del Congreso para comprometer al país con cualquier objetivo de inflación a largo plazo. Debería anunciar una revisión inmediata del objetivo de «inflación del 2 % para siempre» que la Fed anunció unilateralmente, para decidir si el Congreso lo aprobará o si aprobará otra política. Esto es coherente con la práctica de otros países, en los que cualquier objetivo de inflación debe ser acordado entre el gobierno y el banco central.
La nueva política definirá lo que significa «precios estables» en términos de orientación para la Fed. Podría ser un rango de inflación entre el 0 % y el 2 %; o «menos del 2 %», como el banco central de Suiza, que proporciona una moneda de alta calidad; o una media a largo plazo del 0 % con variaciones de quizás entre el -1 % y el 2 %. En mi opinión, no debería ser una inflación del 2 % para siempre, pero podría serlo. Veremos cuál es el resultado del debate abierto sobre qué tipo de moneda debería tener América. La Fed debería presentar recomendaciones y alternativas al Congreso para su consideración.
3. Supervisión de las finanzas de la Fed
El Congreso debería llevar a cabo una supervisión periódica y formal de los estados financieros y las proyecciones financieras de la Fed, incluyendo tanto el balance como la cuenta de resultados. Los activos de la Fed superan actualmente los 6 billones de dólares. La revisión debería incluir los doce bancos de la Reserva Federal, especialmente el de Nueva York, que es tan grande como los otros once juntos. Es imposible creer que la Fed tuviera la intención de perder 240 000 millones de dólares, tanto para sí misma como para los contribuyentes. El Congreso debería comprender lo que está sucediendo.
También debería comprender los riesgos financieros que la Fed decidió asumir por su cuenta y estar de acuerdo con los riesgos significativos antes de que la Fed los asuma en el futuro. Estos también crean riesgos para las finanzas del gobierno.
Recomiendo que el Congreso exija a la Fed que aplique las normas contables estándar definidas para las entidades gubernamentales por el Consejo Asesor de Normas Contables Financieras, al igual que el resto del gobierno. El balance de la Reserva Federal oculta su capital negativo al fingir que sus pérdidas son un activo, al tiempo que afirma que tiene la facultad de establecer sus propias normas contables. Esta afirmación debe ser rechazada y debe corregirse la contabilidad engañosa que ha permitido.
También recomiendo que el Congreso exija a la Fed que presente sus estados financieros divididos en un Departamento de Emisión y un Departamento Bancario. Esto mejoraría significativamente la claridad de lo que realmente está sucediendo.
4. Abandonar la inversión hipotecaria
Creo que el Congreso debería ordenar a la Fed que abandone el negocio de las inversiones hipotecarias que distorsionan el mercado, que se suponía que eran temporales, tal y como prometió el presidente Bernanke. Suponiendo que no pueda venderlas ahora debido a sus enormes pérdidas de valor de mercado, la Fed debería dejar que su cartera de MBS de 2,1 billones de dólares se reduzca hasta el nivel históricamente normal de cero. Salvo temporalmente en una crisis, como parte de la provisión de una moneda elástica de emergencia, la Fed nunca debería utilizar su poder monetario monopolístico para subvencionar ningún sector económico o interés en particular. Este es un principio fundamental.
5. Recapitalización de la Fed
La Reserva Federal tiene un capital combinado real negativo de 195 000 millones de dólares. La Ley de la Reserva Federal contempló desde el principio la posible necesidad de reforzar el capital de la Fed y proporcionó los medios para hacerlo. El primer paso lógico sería exigir a la Fed, tal y como se establece en la ley, que ejerza el derecho que ya tiene sobre todos sus accionistas de bancos privados para que paguen la mitad de sus suscripciones de acciones que aún no han abonado. Eso permitiría recaudar 39 000 millones de dólares de capital nuevo, lo que supondría un comienzo significativo. Se deberían considerar medidas adicionales.
Como parte de la recapitalización, debería aclararse que los dividendos a los accionistas de la Reserva Federal solo pueden pagarse con cargo a los beneficios actuales o a las ganancias acumuladas. Esto ya está previsto en la Ley de la Reserva Federal, pero los dividendos de la Reserva Federal siguen pagándose a pesar de la ausencia de beneficios, tanto actuales como acumulados.
6. Subcomités de la Reserva Federal
Creo que este grupo de trabajo es una gran idea, pero sugiero respetuosamente que el Congreso considere la posibilidad de crear subcomités de la Reserva Federal tanto en la Comisión Bancaria del Senado como en la Comisión de Servicios Financieros de la Cámara de Representantes. La enorme importancia e influencia económica y financiera de la Reserva Federal, tanto a nivel nacional como mundial, su papel en el riesgo sistémico y la complejidad de las cuestiones que plantea parecen justificar esta medida. Esto iría acompañado de un aumento de los conocimientos y la experiencia específicos necesarios para ejercer eficazmente el poder monetario constitucional del Congreso.
Gracias de nuevo por la oportunidad de presentar estas opiniones.
