A medida que han ido aumentando los niveles de inmigración en muchos países occidentales, la preocupación por los efectos políticamente desestabilizadores de la inmigración a gran escala ha suscitado un continuo debate sobre la ciudadanía. Como hemos señalado en mises.org, muchos Estados europeos han avanzado hacia mayores restricciones de la ciudadanía. Otros Estados, como los Estados Unidos y Canadá, aún no han adoptado nuevas limitaciones a las leyes de naturalización.
Sin embargo, un supuesto común en todos estos casos es que corresponde a los Estados nacionales definir y regular la ciudadanía. Incluso en los Estados Unidos —un Estado supuestamente descentralizado y federalista— es el gobierno central el que controla los resortes de la ciudadanía. (Es probable que, entre los Estados occidentales, Suiza sea el único que aún adopta una medida significativa de política de naturalización descentralista.)1
No se trata de un accidente histórico. Más bien, los regímenes de ciudadanía centralizada actuales son producto de varios siglos de esfuerzos de construcción estatal que permitieron a los Estados establecer el control y el poder monopolístico sobre la concesión de la ciudadanía. De hecho, la idea de una ciudadanía nacional, basada en el territorio, es característica de nuestra era de Estados fuertes y centralizados. Estas nociones modernas de ciudadanía han ayudado al Estado a consolidar y ampliar su poder de formas que eran inalcanzables en una época de ciudadanía más localizada y diversa.
Orígenes de la ciudadanía urbana
La idea de ciudadanía, en un sentido muy amplio, se remonta al mundo antiguo mediterráneo. Pero, tras la caída de la mitad occidental del Imperio Romano, la ciudadanía en Occidente pasó a asociarse abrumadoramente sólo con los residentes de las zonas urbanas. En las zonas agrícolas, más orientadas hacia acuerdos feudales, el estatus político estaba vinculado a acuerdos personales recíprocos (esencialmente contratos privados) entre señores y vasallos. Los acuerdos políticos más complejos y estratificados de las ciudades y villas medievales sostenían la idea menos personal, pero no por ello menos localizada, de ciudadanía urbana.
La ciudadanía dentro de una ciudad conllevaba sus propias ventajas, como la protección frente al encarcelamiento por parte de los señores feudales sin permiso de los tribunales municipales, además de «libertad de circulación, testamento y herencia, así como libertad para ejercer cualquier profesión».2 El aforismo medieval «Stadtluft macht frei» («el aire urbano te hace libre») se había acuñado por una razón.
Sin embargo, a diferencia de las ciudades-estado griegas, pocas de estas ciudades eran entidades políticas independientes en sí mismas. Por lo general, formaban parte de reinos, gobernados por monarcas. Así pues, la ciudadanía en una ciudad o pueblo cumplía dos funciones esenciales: permitía la participación política en la vida política de la ciudad, y la ciudadanía ofrecía cierto nivel de protección frente a los monarcas, que buscaban incesantemente ampliar los impuestos y el poder del monarca en general.
No es de extrañar que las clases dirigentes de las ciudades protegieran celosamente sus propias prerrogativas de la intervención de los monarcas. El historiador Martin van Creveld explica cómo la independencia y los privilegios de las ciudades «no se concedían a los individuos, sino a todos los ciudadanos [de las ciudades]» que, en consecuencia, gozaban de cierta independencia del monarca. Van Creveld continúa:
«[Desde el punto de vista de los aspirantes a monarcas centralizadores, el problema que planteaban las ciudades era muy similar al que planteaba la nobleza... Así como cada noble era, en cierta medida, su propio señor y ejercía un poder inferior al del rey, pero no esencialmente diferente, las ciudades tenían sus propios órganos de gobierno».3
Al igual que la nobleza en sus bastiones regionales, las ciudades también poseían sus propios guardias para mantener el orden público y sus propias fuerzas armadas en forma de milicias y mercenarios. De este modo, las ciudades disponían de medios prácticos para aislarse del poder coercitivo del Estado central.
Nótese, además, que este modelo separaba la idea de ciudadanía de la comunidad «nacional» o lingüística. Es decir, en el Reino de Francia, por ejemplo, existían simultáneamente muchos tipos diferentes de ciudadanos. Ser «francés» no significaba ser ciudadano francés. Situaciones similares se daban en los numerosos principados del Sacro Imperio Romano Germánico, e incluso en Inglaterra, que ya estaba relativamente centralizada en la Alta Edad Media. Nacionalidad y ciudadanía no se unificarían hasta el siglo XVIII.
El auge del absolutismo y el Estado moderno
En palabras de Krzysztof Trzciński, «la Edad Media [sic] se convirtió en el punto de partida de los modelos posteriores de ciudadanía estatal y de la teoría moderna de los derechos personales».4 Desgraciadamente, con la llegada de la Edad Moderna, Europa se orientó hacia un modelo de ciudadanía basado en la centralización política. El auge de los monarcas absolutistas en Europa supuso el «progresivo ocaso de la ciudadanía [urbana] [y] la progresiva asunción por parte del Estado de sus soluciones jurídicas».5 Estos ciudadanos urbanos se convirtieron en «súbditos» del Estado central. Las monarquías absolutistas también abolieron o restringieron en gran medida las asambleas estamentales de todo el reino —por ejemplo, las Cortes medievales en España y los Estados Generales en Francia— que las ciudades habían utilizado para protegerse de diversas intervenciones reales.
No obstante, la sustitución de la ciudadanía por la subjetividad nacional fue un paso crucial en la creación del nuevo modelo de ciudadanía nacional consolidada. Trzciński continúa:
Paradójicamente, la condición de súbdito —aparentemente regresiva para las instituciones de la ciudadanía municipal— fue un puente importante en el camino hacia la construcción de la ciudadanía estatal, ya que debilitaba el orden estamental y feudal y definía el estado de subordinación de los individuos a la autoridad central y, al mismo tiempo, la pertenencia a un Estado concreto.6
Contra Trzciński, sin embargo, podríamos señalar que esto no es realmente paradójico. La subjetividad, tal y como la impusieron los absolutistas, cumplió el objetivo más amplio de los constructores del Estado: destruyó los poderes de las instituciones locales para determinar libremente la naturaleza jurídica de la relación legal entre los individuos y las instituciones políticas. En su lugar, se impuso el control central. El resultado fue un control mucho mayor del individuo por parte del Estado central. La subjetividad —que gradualmente se convirtió en simple ciudadanía con otro nombre— se «nacionalizó» durante este periodo. Por lo tanto, la ciudadanía acabó haciéndolo también. William Safran escribe:
En el antiguo régimen, la pertenencia a la nación se definía en términos de compartir religión, relaciones sociales, deberes, derechos (por limitados que fueran) y pautas culturales. Dado que estos elementos eran promovidos y protegidos por el Estado, éste pasó a definir la nación, y ciudadanía y nacionalidad se fusionaron. [énfasis añadido]7
Este periodo también consolidó la noción de ciudadanía territorial. Antes de la Edad Moderna, la ciudadanía dependía más de las relaciones. La ubicación física era sólo uno de los muchos factores que determinaban la relación de una persona con el gobierno de una ciudad o con el monarca. Sin embargo, con el surgimiento del Estado moderno, la territorialidad se convirtió en un factor de importancia central. Según los historiadores Andrew Gordon y Trevor Stack:
Investigaciones recientes han puesto de relieve el impacto de la cartografía a la hora de facilitar una concepción desocializada del espacio y permitir el borrado de las diferencias locales bajo la imposición del espacio nacional. A medida que los mapas se convirtieron en una importante herramienta de gobierno, también contribuyeron a transformar la imagen de la nación.8
En el nuevo ideal de Estado territorial, que surgió «aparentemente de la nada» en el siglo XVI, todo lo que se encontrara en el territorio físico del Estado debía ser nivelado y sometido por igual al (teóricamente) omnipotente monarca.9 La idea de la centralización de la subjetividad —y finalmente de la centralización de la ciudadanía— siguió este modelo general.
El papel de la Revolución Francesa
Como en tantas otras cosas —por ejemplo, nuestras nociones modernas de nacionalismo y democracia—, la idea moderna de ciudadanía se ha visto muy influida por la Revolución Francesa. Los revolucionarios franceses abolieron la subjetividad absolutista, pero la relación entre el individuo y el Estado no sufrió cambios fundamentales. En todo caso, el poder del Estado se fortaleció con el nuevo ideal de ciudadanía. Charles Tilly señala que, mientras que los monarcas absolutistas franceses habían centralizado enormemente el Estado, los revolucionarios franceses de fueron mucho más allá. Este nuevo modelo revolucionario abolió todas las instituciones mediadoras y, en su lugar, puso a todos y cada uno de los individuos en relación directa con el Estado. Tilly escribe: «Una ciudadanía fuerte depende de un gobierno directo: la imposición en todo un territorio unificado de un sistema relativamente estándar en el que una jerarquía efectiva de funcionarios del Estado se extiende desde el centro nacional a las localidades individuales o incluso a los hogares, y de ahí de vuelta al centro».10
Esto puede entenderse mejor si recordamos que los revolucionarios franceses eran fundamentalmente nacionalistas extremos. En este modelo, todas las instituciones —en una ruptura radical con el pasado medieval de políticas descentralizadas— iban a estar ahora directamente sujetas al Estado central. Tilly continúa: «El nacionalismo fuerte insiste en que los derechos y obligaciones de los ciudadanos tienen prioridad sobre los de otros vínculos en los que los ciudadanos están comprometidos».11
Estas nociones se extendieron desde Francia a través de las guerras revolucionarias y de la difusión de la ideología política de inspiración francesa. Como recuerda Tilly, gracias a la dominación francesa del continente durante los años revolucionarios, «casi todos los Estados europeos convergieron en el gobierno directo y la elaboración de la ciudadanía a escala nacional».12
Los beneficios ideológicos (para el Estado) de la ciudadanía nacional
Esta relación entre gobierno directo y ciudadanía fluye en ambas direcciones. Imponer la ciudadanía nacional desde el centro requiere un Estado central fuerte, pero la propia idea de ciudadanía cumple una importante función propagandística que, a cambio, fortalece al Estado. Como señala Murray Rothbard en Anatomía del Estado, el control del Estado no puede mantenerse únicamente mediante la fuerza coercitiva. Debe ser aumentado por la propaganda diseñada para convencer al público de que debe someterse voluntariamente al Estado. A medida que los Estados afirmaban un mayor control sobre todos sus territorios y abolían la ciudadanía local, era necesario solidificar estos esfuerzos promoviendo la idea de ciudadanía nacional o condición de súbdito. Además, no debía tolerarse ninguna competencia a esta identidad nacional.
Los Estados y sus propagandistas de los siglos XVI al XIX conectaron con éxito la idea de ciudadanía con las nuevas nociones emergentes de nacionalismo. Se había preparado el terreno para convertir la ciudadanía en una herramienta de centralización del poder estatal. La frase «soy alemán» se convirtió en gran medida en sinónimo de «soy ciudadano alemán» y no de «soy alemán pero ciudadano de Hamburgo».
Los beneficios para el Estado han sido innegables. Los centralizadores emplearon astutamente la difusión de la ciudadanía nacional como medio de ampliar el control estatal sobre la riqueza y el personal en un vasto territorio. Al fin y al cabo, la nueva ciudadanía conllevaba muchas obligaciones para con el propio Estado. Es cierto que la ciudadanía urbana también conllevaba obligaciones —como la tributación y el servicio en la milicia—, pero éstas eran más fácilmente identificables con la comunidad específica y las necesidades personales de cada uno. Los beneficios que la ciudadanía nacional confería al individuo eran mucho más abstractos y, a menudo, puramente teóricos.
Por otra parte, las obligaciones de la ciudadanía nacional siempre han sido muy reales. En el contexto francés, la ciudadanía nacional significaba más impuestos y, sobre todo, el sometimiento al servicio militar obligatorio. La capacidad bélica de los Estados nacionales se multiplicó con la expansión de la ciudadanía nacional.
La experiencia americana
En los Estados Unidos se ha producido una evolución similar, aunque en una escala temporal condensada. En sus orígenes jurídicos, los llamados fundadores no crearon en absoluto la ciudadanía nacional. El historiador Wang Xi escribe:
Los usos de la palabra «ciudadano»/«ciudadanos» en la Constitución indicaban que la ciudadanía estaba definida principalmente por la constitución o los gobiernos de los estados. Ni los Artículos de la Confederación ni la Constitución definían la ciudadanía nacional. Los Artículos de la Confederación establecían que los ciudadanos de un estado tenían derecho a disfrutar de los privilegios e inmunidades de los ciudadanos de otros estados. La Constitución simplemente tomó prestada la frase y no hizo ningún esfuerzo por definir la ciudadanía nacional. La Constitución estableció un gobierno federal más fuerte y poderoso, pero dejó a los estados la potestad de conceder la ciudadanía y regular los derechos inherentes a los ciudadanos.13
En la práctica, esta visión inicial de la ciudadanía empezó a desvanecerse casi de inmediato. A lo largo del siglo XIX, el Estado americano, gracias en parte al crecimiento del gobierno federal directo en los territorios fronterizos, creó la idea de una ciudadanía nacional independiente de la ciudadanía estatal. A medida que crecía el poder federal, resultaba cada vez más fácil contemplar una ciudadanía independiente de los propios estados. Además, la ciudadanía de los Estados Unidos —que, en sus primeros años, era poco más que la condición de súbdito británico con un nuevo nombre— carecía de vínculos sólidos con instituciones históricas o lugares de asentamiento antiguo. La ciudadanía en los Estados Unidos era en gran medida una construcción ideológica, lo que le daba mucho en común con el tipo de ciudadanía abstracta y funcional favorecida por los jacobinos franceses. 14
No es sorprendente que esto condujera finalmente a la abolición del control de la ciudadanía por parte de los Estados miembros con la Decimocuarta Enmienda a la Constitución nacional. Hoy en día, el único debate se centra en qué competencias tiene el poder legislativo nacional para regular la ciudadanía.
El declive de la ciudadanía local ha sido paralelo al crecimiento del poder estatal en otros ámbitos políticos. En el siglo XIX, el gobierno central tenía muy limitados sus poderes para imponer impuestos directos o el servicio militar obligatorio directo. A principios del siglo XX, el Estado central americano pudo hacerse con nuevos poderes e introducir la fiscalidad directa, a través de un impuesto nacional sobre la renta. A esto le siguió el primer programa de reclutamiento masivo administrado por el gobierno federal durante la Primera Guerra Mundial.
Para entonces, la transformación y centralización de la autoidentidad americana se había completado: la frase «soy americano» se convirtió en sinónimo de «soy ciudadano de los Estados Unidos». A mediados del siglo XX, estaba claro que a casi nadie le importaba ya la ciudadanía a nivel estatal.
En los Estados Unidos, como en Europa, la llegada del estatuto de ciudadanía nacional ha reflejado y alimentado el crecimiento y la centralización del poder estatal en general.
¿Es posible que este proceso se invierta? Es posible, por supuesto, y resulta bastante fácil imaginar la existencia de Estados nacionales sin ciudadanía nacional. Ya ha ocurrido antes. Los estados nacionales podrían simplemente gravar con impuestos a sus ciudades y estados miembros. El modo exacto en que estas localidades obtienen los ingresos fiscales que se les exigen podría ser decidido localmente por los ciudadanos locales. Esto no requiere una relación directa entre el Estado central y los individuos. No requiere una ciudadanía nacional o uniforme. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que, en la práctica, el gobierno directo de la población tiende a reportar mayores beneficios al propio Estado. Además, el control centralizado de la ciudadanía nacional contribuye a extinguir las lealtades y los apegos a otras instituciones ajenas al Estado. En consecuencia, el poder social, político e ideológico de la idea de ciudadanía nacional es demasiado importante para que los estados centrales lo abandonen fácilmente.
- 1
El gobierno federal suizo ejerce cierto poder regulador sobre las competencias cantonales en materia de naturalización. Sin embargo, los cantones suizos son los principales agentes de naturalización, y algunos cantones tienen requisitos de naturalización más estrictos que otros.
- 2
Krzysztof Trzciński, «La ciudadanía en Europa: Las principales etapas de desarrollo de la idea y la institución», Studia Europejskie—Estudios de Asuntos Europeos 25, nº 1, (2021): 13.
- 3
Martin van Creveld, The Rise and Decline of the State (Nueva York: Cambridge, 1999), p. 104.
- 4
Trzciński, «La ciudadanía en Europa», p. 14.
- 5
Ibid.
- 6
Ibídem, p. 15.
- 7
William Safran, «Ciudadanía y nacionalidad en los sistemas democráticos: enfoques para definir y adquirir membresía en la comunidad política», International Political Science Review 18, no. 3 (Jul. 1997): 315
- 8
Andrew Gordon y Trevor Stack, «Ciudadanía más allá del Estado: Pensar con ciudadanía moderna temprana en el mundo contemporáneo», Citizenship Studies 11, no.2 (mayo de 2007):121
- 9
Ibid.
- 10
Charles Tilly, «El surgimiento de la ciudadanía en Francia y en otros lugares», International Review of Social History 40, Supplement 3 (1995): 228
- 11
Ibídem, p. 232.
- 12
Ibídem, p. 131.
- 13
Wang Xi, «Ciudadanía y construcción de naciones en la historia americana y más allá», Procedia Social and Behavioral Sciences 2 (2010): 7020.
- 14
Safran, «Ciudadanía y nacionalidad en los sistemas democráticos», p. 317. Safran escribe: «En su orientación funcional-voluntaria, el enfoque político-ideológico americano de la ciudadanía era también «jacobino», y quizá incluso más que el francés».
