Dado que mis cursos de economía se centran en las políticas públicas, a menudo trato en ellos el análisis costo-beneficio (ACB). Aunque se discute poco, la idea central es simplemente identificar e incluir todos los beneficios y costos relevantes de una decisión, hacer lo mejor posible para estimar sus valores y luego elegir la opción que proporcione los mayores beneficios netos. No es una idea radical. Puede ser útil para disciplinar nuestro pensamiento para que sea más coherente. Benjamín Franklin empleó una versión de la misma.
El problema es que al disciplinar nuestro pensamiento e identificar los principios lógicos que hay que aplicar para tomar mejores decisiones, ACB también enseña a quienes están decididos a engañar a los demás sobre las políticas públicas cómo hacerlo mejor, porque saber cómo hacerlo «bien» también proporciona una plantilla para saber cómo equivocarse en la dirección deseada por alguien.
De hecho, hoy en día la ACB puede ser más útil para esos errores motivados que para una aplicación adecuada. El propio término sugiere que es difícil, técnicamente complicado y carente de interés, por lo que la perspectiva de trabajo y aburrimiento disuade a quienes no son especialistas en la materia de pensar detenidamente. Y esto se ve reforzado por la imagen de que quienes realizan estos análisis lo hacen como científicos desapasionados, de modo que sus conclusiones son de fiar. En consecuencia, muy pocas personas prestan la suficiente atención como para actuar como un freno eficaz a los abusos de la técnica.
Por eso he ampliado mis debates de ACB en el aula para incluir diversas formas de hacer trampas en los principios correctos. No para que hagan mejor las trampas (de hecho, les amenazo con firmar un «juramento de superhéroe» en sus exámenes finales, en el que prometen que sólo usarán lo que saben para el bien), sino para que puedan detectar mejor las trampas de los demás.
Nuestro debate comienza con los principios correctos sobre lo que debe y no debe incluirse (y por qué) y cómo pueden estimarse las magnitudes en varios casos. Pero luego nos desviamos hacia los incentivos de quienes realizan análisis para el consumo público. Los que intentan «vender» una propuesta política tendrán la tentación de exagerar los beneficios y subestimar los costos. Los que emplean a quienes temen «no volver a trabajar en esta ciudad» si no obtienen las respuestas que los políticos quieren para justificar sus propuestas se enfrentan a los mismos incentivos. Por otro lado, los opositores tendrán la tentación de exagerar los costos y subestimar los beneficios.
Por lo tanto, saber en qué dirección alguien tiene un incentivo para engañar nos informa de qué banderas rojas debemos buscar al evaluar sus reclamaciones. Nos dice a qué errores debemos estar más atentos. Estas advertencias son especialmente útiles porque los que hacen un mal uso del ACB en su dirección preferida o bien no saben lo suficiente como para que usted confíe en su análisis, o bien le están engañando intencionadamente, de modo que usted no puede confiar en su análisis.
Beneficios del doble recuento
Hay muchas maneras de exagerar los beneficios de una política. Con el constante bombardeo de propuestas para ampliar el gobierno, esa es la dirección dominante de equivocarse en la dirección políticamente preferida. Pero aquí quiero hacer hincapié en un solo tipo de engaño: la doble contabilidad.
Los supuestos beneficios pueden inflarse mediante un doble recuento. Esto viola un principio muy básico: cuando se hace la contabilidad, se quiere hacer el recuento correctamente. Y cuando esto se viola, aumenta la precaución que debemos ejercer al buscar otras trampas también.
Supongamos que hay un proyecto de regadío que aumenta la productividad de las tierras agrícolas afectadas. Parece plausible que se cuente el valor del aumento de la producción de cultivos y, puesto que aumentará el valor de esas tierras agrícolas, también habría que contarlo. Pero eso sería una doble contabilización. Los precios de la tierra aumentan para reflejar la mayor productividad, pero eso no es un beneficio adicional a la mayor productividad.
Si el proyecto no fuera la irrigación, sino un mejor sistema de carreteras que redujera el costo de envío de los productos de una región a los clientes, la agricultura se volvería más productiva neta de los costos de transporte, aumentando la producción y los precios de las tierras agrícolas. Pero, de nuevo, los precios de la tierra están capitalizando los beneficios; no son beneficios adicionales que deban incluirse.
Del mismo modo, los proyectos que crean mejores escuelas, mejores parques, mejor control de inundaciones, mejor protección contra incendios, mejores vistas, etc., también producen beneficios que aumentan el valor del suelo. Pero el hecho de que haya dos formas de calcular los beneficios -los beneficios producidos o el aumento del valor de la propiedad que los capitaliza- no significa que sean beneficios distintos.
Otro pecado muy común de doble contabilidad es tratar tanto los puestos de trabajo creados como los ingresos obtenidos como beneficios diferentes de un proyecto. Pueden generarse tanto ingresos como puestos de trabajo (aunque cuando se incluyen los costos impuestos por la recaudación de fondos para el proyecto, en lugar de ignorarlos —otro engaño común—, es realmente más exacto decir que los ingresos y los puestos de trabajo se trasladan de un área a otra en lugar de crearse). Pero para los trabajadores, los ingresos añadidos son el beneficio. Más trabajo no es un beneficio añadido. Representa los costos que hay que soportar para recibir los ingresos. En la medida en que esto es cierto, el trabajo añadido es un costo más que un beneficio. Por tanto, esto no sólo representa contar los beneficios dos veces en lugar de una, sino que representa contar un costo como un beneficio. Pregúntate qué prefieres: ¿un ingreso vitalicio determinado que requiere que hagas tu trabajo para ganarlo o el mismo ingreso vitalicio sin tener que hacer ese trabajo?
Este doble contabilidad de empleos e ingresos se exagera aún más si se combina con la forma más común de engaño de la ACB: los efectos multiplicadores. Dado que cada dólar de gasto público se convierte en un ingreso de alguien, ese ingreso crea más compras, que crean más ingresos, etc. Los defensores del programa presionan para incluir todos esos efectos añadidos en el lado de los beneficios, y a menudo alegan tanto los efectos multiplicadores de los ingresos como los efectos multiplicadores del empleo. Pero como el gobierno no tiene recursos propios, cada dólar extraído de los estadounidenses para financiar un programa reduce la renta disponible de alguien, lo que reduce sus compras, lo que reduce aún más los ingresos, etc. Por lo tanto, si se quieren contar los efectos multiplicados por el lado de los beneficios, hay que contar también, para ser coherentes, los efectos multiplicados por el lado de los costos. Pero se puede buscar mucho sin encontrar un ejemplo de BCA que lo haga correctamente. Los defensores parecen preferir siempre comparar los beneficios multiplicados con los costos que no se multiplican de forma similar.
El Fondo Fiduciario de la Seguridad Social, a medida que iba creciendo (hasta alcanzar un máximo de aproximadamente 3 billones de dólares) tras las reformas de la Seguridad Social de 1983, también se utilizó para permitir la doble contabilidad. En los años en los que las «contribuciones» a la Seguridad Social y a Medicare superaban los desembolsos, es decir, cuando había un excedente de tesorería, el exceso se invertía en bonos especiales del Tesoro, cuyos ingresos gastaba el gobierno. De este modo, se reducía la cantidad que el gobierno federal tenía que pedir prestada en otros lugares. Y esto era así incluso cuando la Seguridad Social aumentaba su déficit actuarial porque las prestaciones prometidas crecían incluso más rápido que los ingresos previstos.
El problema de la doble contabilidad surgió porque la Seguridad Social trataba esos bonos del Tesoro como activos, pero el gobierno federal ya había tomado prestados y gastado los fondos. Los mismos dólares no pueden estar ya gastados y a la vez disponibles para las prestaciones de la Seguridad Social. No había activos más allá de esos pagarés, más allá de una promesa del gobierno para que una de sus partes cumpliera sus promesas a otra de sus partes. Y la única manera de que eso ocurra es con un aumento de los impuestos o con préstamos (impuestos diferidos).
Como analogía, imagina que estás ahorrando para comprar algo poniendo 100 dólares en un tarro de galletas cada semana. Pero rápidamente sacas el dinero para gastarlo, sustituyéndolo por un pagaré de 100 dólares de ti a ti mismo. Al final, tener suficientes pagarés en el tarro de galletas no te permitirá hacer la compra que pretendías. Los dólares que ya has gastado no están disponibles para tu compra. La única manera de que tu fondo pueda financiar la compra que quieres hacer es si haces valer los pagarés con otras fuentes de ingresos (incluidos los intereses que te acredites a ti mismo en tu «inversión»).
Este problema era lo suficientemente grave como para que, en 1998, el presidente entrante de la Cámara de Representantes, Bob Livingston, anunciara que el primer proyecto de ley de la Cámara de Representantes que se presentaría en el 106º Congreso pediría que el gobierno federal dejara de incluir el Fondo Fiduciario de la Seguridad Social en el cálculo de los déficits o superávits presupuestarios.
Como escribió recientemente James C. Capretta en RealClearPolicy, estos errores de doble contabilidad no han desaparecido con el tiempo, sino que parecen implicar aún más ceros después del signo del dólar: «Una maniobra fiscal y de Medicare defendida por el gobierno de Biden... contabilizaría dos billones de dólares al utilizar la misma fuente de ingresos tanto para pagar el proyecto de ley de gastos de bienestar social que se está elaborando en el Congreso como para prevenir la próxima insolvencia del fondo fiduciario del Seguro Hospitalario de Medicare (HI)». Explica las complicaciones que conlleva y llega a un resultado sorprendente: «En total, la administración quiere contabilizar 3,4 billones de dólares».
El doble cómputo es una de las muchas trampas que conllevan los abusos de los costos de las prestaciones. No es una trampa sofisticada (la sofisticación viene cuando los abusadores tratan de hacer que las trampas parezcan legítimas), pero hay muchos ejemplos que implican cantidades asombrosas de dinero. Y esos ejemplos tienen una lección objetiva que enseñar: si los gobernantes que nos prometen una cornucopia cada vez mayor de beneficios a partir de un poder cada vez mayor sobre nuestras vidas no pueden ni siquiera contar con precisión, la probabilidad de que su participación produzca el bien que prometen al costo que presentan es nula. Dada la escala gigantesca a la que está llegando este engaño, ¿por qué alguien piensa que estas fantasías pueden justificar que se comprometa tan gravemente el futuro de Estados Unidos?
