«La Constitución tiene mucho que decirnos en materia de política exterior, si la escuchamos. Durante más de medio siglo, los dos grandes partidos han hecho todo lo posible por ignorar lo que tiene que decir» —Ron Paul
Desde su toma de posesión, el presidente Trump ha intensificado su intervención militar en Yemen. Su administración ordenó ataques aéreos contra los rebeldes hutíes apoyados por Irán, citando sus ataques a las rutas marítimas en el Mar Rojo. Estos ataques han causado numerosas víctimas, incluidos civiles.
El presidente Trump no consiguió una declaración formal de guerra ni ninguna autorización comparable del Congreso para las acciones militares en Yemen. ¿Permite la Constitución al presidente emprender acciones militares unilateralmente? Hay quien dice que la Constitución es ambigua al respecto. Edwin S. Corwin en «Presidente: Oficina y Poderes, 1878-1957» ha argumentado que la Constitución es una lucha por el control entre el ejecutivo y el legislativo. Es, afirma, «una invitación a luchar por el privilegio de dirigir la política exterior americana».
Sostengo que Corwin se equivoca al proponer que la Constitución invita a la lucha. Por el contrario, el texto es claro e inequívoco en su apoyo a la supremacía legislativa sobre el inicio de la guerra. Indica lo siguiente 1) sólo el Congreso puede iniciar las hostilidades; 2) el presidente se limita a gestionar una guerra una vez que ha sido declarada por el poder legislativo; 3) la autoridad del presidente para actuar sin la aprobación previa del Congreso se limita a ataques inminentes o repentinos. Encontramos apoyo para estas afirmaciones en los antecedentes históricos.
La lucha política por el poder bélico
Los poderes bélicos del Congreso se recogen en el Artículo I, sección 8. Se extienden a declarar la guerra, levantar y mantener ejércitos, proporcionar y mantener una marina y dictar normas para la regulación de las fuerzas armadas.
Al presidente se le otorgan comparativamente pocos poderes explícitos. Es comandante en jefe de las fuerzas armadas y de las milicias estatales «cuando sean llamadas al servicio efectivo de los Estados Unidos». La función de comandante en jefe ha sido la principal fuente de tensiones entre el Congreso y el Ejecutivo a la hora de formular la política exterior.
En la historia constitucional americana existen dos puntos de vista enfrentados a la hora de decidir qué rama debe dirigir la política exterior. Uno defiende el predominio del ejecutivo y el otro el del Congreso. El primero se asocia con Alexander Hamilton, mientras que el segundo se atribuye a James Madison. Madison condenó el apoyo de Hamilton a un ejecutivo ampliado por considerarlo monárquico y, en consecuencia, inaplicable a la situación americana. En esto contó con el apoyo de Thomas Jefferson.
Las ideas tienen consecuencias, y las semillas que plantó Hamilton recogieron su cosecha en 1950, cuando el presidente Harry Truman metió a EEUU en la Guerra de Corea sin la aprobación del Congreso. Las sucesivas administraciones han llevado el precedente de Truman a su conclusión lógica: el presidente puede enviar unilateralmente fuerzas armadas a donde quiera y cuando quiera. El grado en que el poder ejecutivo ha llegado a dominar los asuntos exteriores queda demostrado por el flujo de guerras desde la Segunda Guerra Mundial que no han sido declaradas por el Congreso.
A lo largo de los últimos setenta y cinco años de guerras presidenciales, el poder judicial ha mantenido una posición ambigua. La Corte Suprema se ha negado a menudo a conocer de casos directamente relacionados con los poderes de guerra, alegando el carácter no justiciable de las cuestiones planteadas. Esto ha obligado a resolver muchas cuestiones constitucionales en el ámbito político.
El inicio de la guerra y el registro histórico
Las evidencias históricas sugieren que los poderes bélicos de la Constitución fueron concebidos para ser interpretados de forma que limitasen estrictamente el poder ejecutivo. Los delegados de las convenciones constitucionales, y de hecho el propio Hamilton, rechazaron las visiones expansivas del poder ejecutivo. En el Documento Federalista 69, Hamilton explicó que:
[La autoridad del presidente sería nominalmente la misma que la del rey de Gran Bretaña, pero en sustancia muy inferior a ella. No sería más que el mando supremo y la dirección de las fuerzas militares y navales, como primer general y almirante de la confederación; mientras que la del rey británico se extiende a la declaración de guerra y a la formación y regulación de flotas y ejércitos; todo lo cual, según la constitución en consideración, correspondería a la Legislatura.
Los primeros presidentes compartían la opinión de Hamilton sobre el lugar del poder ejecutivo en la política exterior. Tomemos, por ejemplo, el despliegue de la armada por parte de Jefferson para luchar contra los estados berberiscos en respuesta a los ataques a barcos de EEUU. «Estudios recientes del Departamento de Justicia y declaraciones hechas durante el debate en el Congreso», escribe Louis Fischer en Presidential War Power, «implican que Jefferson tomó medidas militares contra las potencias berberiscas sin solicitar la aprobación o la autoridad del Congreso». De hecho, en al menos diez estatutos, el Congreso autorizó explícitamente la acción militar. El presidente Lincoln también era partidario de la supremacía legislativa. Al oponerse a la Guerra de México (1846-1848), Lincoln escribió una elocuente defensa de la iniciativa del Congreso.
En el siglo XIX, se consideraba incluso sospechoso que los presidentes trataran de forzar la mano del Congreso maniobrando con las tropas de forma que pudiera desembocar en una guerra. El presidente Andrew Polk acumuló tropas en la frontera con México, un acto conscientemente diseñado para intimidar a los mexicanos para que dispararan el primer tiro. Como señaló en su momento el senador John Middleton Clayton, «no veo en qué principio puede demostrarse que el presidente, sin consultar al Congreso y obtener su sanción para el procedimiento, tenga derecho a enviar un ejército a ocupar una posición en la que, como debe haberse previsto, la consecuencia inevitable sería la guerra».
Sin embargo, es probable que exista una excepción: la acción defensiva destinada a responder a un ataque inminente o repentino. Durante la guerra contra las potencias berberiscas, Jefferson entendió que las maniobras ofensivas contra el pachá de Trípoli debían ser autorizadas por el Congreso, pero que la acción defensiva era perfectamente aceptable. Jefferson dijo que «la Constitución no le autorizaba, sin la sanción del Congreso, a ir más allá de la línea de defensa».
Los partidarios del belicismo se remiten a un memorando del Departamento de Estado que afirma encontrar 87 casos anteriores a Truman en los que los presidentes han emprendido guerras no declaradas. Sin embargo, si se examinan más de cerca, los precedentes resultan ser menos persuasivos de lo que se afirma. Como el propio Corwin observa en un ensayo para New Republic en 1951, estos ejemplos consistían principalmente en «luchas con piratas, desembarcos de pequeños contingentes navales en costas bárbaras o semibárbaras, el envío de pequeños cuerpos de tropas para perseguir bandidos o cuatreros a través de la frontera mexicana, y cosas por el estilo». Las intervenciones militares del siglo XXI pueden distinguirse de este tipo de despliegues menores; los presidentes de hoy en día afirman que no necesitan solicitar aprobación alguna, a pesar de estar inmersos en múltiples conflictos a gran escala de duración indefinida en zonas muy alejadas de la región geográfica de América. Así pues, aunque es cierto que, en algunos casos, los presidentes entraron en guerra sin una declaración, Fisher informa de que, en todos los casos hasta 1950, solicitaron la autorización del Congreso después del hecho.
Conclusión
En este artículo, he criticado la opinión de Corwin de que ni el Congreso ni el presidente tienen una pretensión legal más fuerte para dirigir la política exterior. Calificar la Constitución de esta manera implica que no contiene una asignación definida de poder sobre la política exterior. Pero la propia Constitución no revela tal ambigüedad. El camino a seguir pasa por una mayor firmeza del Congreso respecto a sus deberes constitucionales, por improbable que parezca en estos momentos.
