Cuando el Congreso promulgó la Ley de Protección de las Tierras Agrícolas (FPPA) en 1981, declaró que «la disminución continua de la base de tierras agrícolas de la nación puede amenazar la capacidad de los Estados Unidos para producir alimentos y fibra». La ley, —junto con resúmenes posteriores—, anunciaba una política nacional para «minimizar» la conversión «innecesaria e irreversible» de tierras agrícolas a usos no agrícolas y exigía a las agencias federales tener en cuenta las tierras agrícolas en las decisiones sobre proyectos.
Cuatro décadas después, sabemos que la crisis de la «desaparición de las tierras agrícolas» que dio origen a esta ley fue en gran medida un espejismo estadístico. Sin embargo, la FPPA ha contribuido a afianzar la idea de que el gobierno federal tiene un derecho colectivo sobre el uso de la tierra y ha reforzado silenciosamente las políticas excluyentes y contrarias a la vivienda en las áreas metropolitanas de América. Desde una perspectiva libertaria, el problema no es solo que la premisa empírica de la ley fuera débil. La cuestión más profunda es que presume una propiedad cuasi nacional de las tierras privadas, convirtiendo lo que deberían ser decisiones privadas en objetos de supervisión burocrática y negociación política.
Una crisis fabricada en Washington
La FPPA siguió al Estudio Nacional de Tierras Agrícolas (NALS) del Departamento de Agricultura de los EEUU, que advertía de que los Estados Unidos estaban pavimentando más de tres millones de acres de tierras agrícolas al año y que se estaban perdiendo de forma permanente suelos «de primera calidad» irremplazables. Las publicaciones del NALS circulaban con títulos alarmistas como «¿Dónde han ido a parar las tierras agrícolas?» y su cifra de «tres millones de acres al año» se convirtió rápidamente en lo que un crítico denominó un «número mágico» en los debates políticos.
A mediados de la década de 1980, los economistas agrícolas y los juristas desmontaron esta narrativa. La «crítica agrícola» de Philip Raup al NALS argumentaba que el estudio había exagerado la «pérdida de tierras agrícolas» al confundir las tierras de cultivo con otros espacios rurales abiertos y al contabilizar los cambios en las definiciones estadísticas como desaparición física de la tierra en lugar de cambios sobre el papel. La reseña de William Fischel, «La urbanización de las tierras agrícolas», llegó a conclusiones similares, señalando estimaciones «contradictorias» —como que Connecticut supuestamente duplicó su superficie urbana a pesar del lento crecimiento de la población— y haciendo hincapié en que los mercados de tierras en funcionamiento ya asignan las tierras agrícolas a su uso más valioso.
El periodista Gregg Easterbrook relató posteriormente la historia en «Conservation: Vanishing Land Reappears» (Conservación: la tierra desaparecida reaparece). Mostró cómo el Servicio de Conservación del Suelo del Departamento de Agricultura de los EEUU (USDA) se retractó discretamente de las afirmaciones más dramáticas de la NALS, reconociendo que las cifras anteriores sobre la «pavimentación» de la tierra habían sido «notablemente exageradas» y que las tasas de urbanización no se habían disparado. Sin embargo, cuando se corrigieron los datos, la FPPA ya era ley y se había establecido un nuevo aparato federal de protección de las tierras agrícolas.
El jurista Jim Chen señaló que la sección de conclusiones de la FPPA consagró el temor de que la reducción de las tierras agrícolas amenazara la seguridad alimentaria nacional, lo que fue contradicho por el trabajo técnico posterior del USDA y por la autopsia estadística de Easterbrook. La justificación de la «crisis» para la FPPA era dudosa incluso en el momento de su promulgación y se ha ido debilitando con cada década de mejores datos.
La preservación de las tierras agrícolas como exclusión metropolitana
Los defensores de la FPPA argumentan a veces que la ley es inofensiva porque es «principalmente procedimental». Como subraya el Servicio de Conservación de Recursos Naturales del USDA, la FPPA no prohíbe formalmente el desarrollo; en cambio, las agencias federales deben identificar las tierras agrícolas afectadas por sus proyectos, aplicar los criterios de puntuación del USDA y «minimizar» la conversión innecesaria cuando sea posible, siguiendo la normativa. El Centro de Información sobre Tierras Agrícolas de American Farmland Trust presenta igualmente la ley como una herramienta de coordinación neutral.
Pero no existe tal cosa como un procedimiento neutral en el uso de la tierra. La FPPA introduce puntuaciones federales, formularios y consultas burocráticas en cualquier proyecto que reciba ayuda federal y que pueda convertir tierras agrícola s, desde autopistas y aeropuertos hasta infraestructuras hidráulicas y viviendas. También fomenta la «compatibilidad» federal con las políticas estatales y locales de protección de las tierras agrícolas, lo que crea un incentivo para que los gobiernos estatales y locales activistas legislen restricciones agresivas y luego las señalen como limitaciones que el gobierno federal debe respetar.
Las consecuencias económicas de este marco no se distribuyen de manera uniforme. Como advirtió más tarde Fischel, y como han confirmado trabajos empíricos posteriores, limitar la oferta de terrenos urbanizables en la periferia urbana tiende a elevar los precios de la tierra y la vivienda para quienes aún no poseen propiedades, al tiempo que confiere ganancias de capital a los propietarios de terrenos existentes dentro del límite protegido. Los estudios sobre los programas de preservación de tierras agrícolas suelen concluir que la preservación aumenta los precios de la vivienda y el valor de la tierra en las zonas cercanas.
Para un libertario, este es precisamente el problema. La FPPA —y la serie de programas de servidumbre y conservación construidos sobre su lógica— transfiere la riqueza de los futuros residentes e inquilinos a los propietarios de tierras actuales y a las comunidades existentes. El trabajo de Harvey Jacobs sobre «la equidad social en la protección de las tierras agrícolas» y la revisión de Lori Lynch sobre los efectos económicos de la conservación de las tierras agrícolas subrayan que el aumento del valor de la tierra puede complacer a los gobiernos locales y a los propietarios de viviendas, pero se produce a expensas de los hogares con bajos ingresos y de los posibles nuevos residentes.
Corwin Johnson y Valerie Fogleman, en «The Farmland Protection Policy Act: Stillbirth of a Policy?» (La Ley de Protección de Tierras Agrícolas: ¿una política abortada?), advirtieron que las políticas de retención de tierras agrícolas inspiradas en la NALS corrían el riesgo de empoderar a los «intereses parroquiales» para bloquear nuevas viviendas bajo la bandera de la protección del campo. Las restricciones justificadas como medidas medioambientales o agrícolas se convierten habitualmente en herramientas para políticas excluyentes, ayudando a los titulares a cartelizar la oferta de terrenos urbanizables y a excluir a los nuevos participantes menos ricos.
Desde la perspectiva de la teoría libertaria de la propiedad, tales acuerdos equivalen a una socialización parcial de la tierra. El título formal del propietario se mantiene, pero derechos fundamentales del conjunto de derechos —subdividir, vender para desarrollo, cambiar el uso— son expropiados y redistribuidos según criterios políticos. El resultado es un híbrido politizado en el que los burócratas y los intereses locales organizados deciden quién puede vivir dónde y en qué condiciones.
Rothbard, Simon y el mito de la propiedad nacional
En For a New Liberty, Murray Rothbard dedicó un capítulo a «Conservación, ecología y crecimiento», en el que criticaba la costumbre de tratar los recursos naturales como si fueran propiedad colectiva de la «sociedad» y estuvieran gestionados por el Estado. Hizo hincapié en que la conservación surge de los derechos de propiedad privada seguros y los precios de mercado, no de los planes burocráticos de uso del suelo. Julian Simon, en The Ultimate Resource, aplicó un razonamiento similar al pesimismo sobre los recursos, mostrando que los temores de «agotar» la tierra, los minerales o los alimentos han fracasado repetidamente ante el ingenio humano y la sustitución.
La FPPA encarna precisamente la falacia colectivista contra la que advirtieron Rothbard y Simon. En su sección de conclusiones se habla de «la base agrícola de la nación» como si se tratara de una entidad única cuya superficie debe preservarse en su conjunto. No existe tal cosa; solo hay parcelas individuales, cada una de ellas propiedad (o asentamiento) de personas o empresas concretas, cada una de ellas sujeta a patrones cambiantes de demanda y oportunidad. Cuando las tierras cercanas a una ciudad en crecimiento se convierten en viviendas, almacenes o fábricas, esto no supone una pérdida para «la nación», sino una reasignación de recursos escasos a usos de mayor valor, tal y como revela el intercambio voluntario. Si la producción agrícola se viera realmente limitada, el aumento de los precios de los alimentos incentivaría la intensificación, la mejora tecnológica, la conversión de tierras marginales en otros lugares para el cultivo —el mismo proceso que documentó Simon.
Hacia una política libertaria sobre las tierras agrícolas
Algunos analistas simpatizantes de la preservación, como Michael Bunce en «Thirty years of farmland preservation in North America» (Treinta años de preservación de tierras agrícolas en Norteamérica), admiten que la retórica apocalíptica sobre la «desaparición» de las tierras agrícolas era simplista y alarmista, aunque reclaman herramientas de preservación mejor diseñadas. Johnson y Fogleman describen igualmente la FPPA como un «aborto espontáneo», paralizada por una mala implementación y vulnerable a las críticas empíricas y distributivas, pero no llegan a rechazar por completo la participación federal.
Desde una perspectiva austro-libertaria, la respuesta adecuada no es «arreglar» los procedimientos de la FPPA ni modificar sus sistemas de puntuación. Es derogar la ley y reducir el papel federal en la protección de las tierras agrícolas. No hay ninguna justificación moral o económica para tratar el patrón de uso del suelo como un bien público que debe ser diseñado desde Washington. Si un propietario vende o convierte voluntariamente tierras agrícolas en viviendas, siempre que no invada la persona o la propiedad de otros, no hay ninguna base legítima para la interferencia del Estado.
Un enfoque más justo y eficaz se basaría en la conservación voluntaria y los mecanismos del mercado:
- Fideicomisos privados de tierras y organizaciones de conservación que compran derechos de desarrollo o servidumbres con fondos de donantes dispuestos a ello, en lugar de con gastos fiscales y subvenciones que transfieren riqueza a determinados propietarios;
- Acuerdos contractuales y asociaciones de propietarios que internalizan las preferencias de comodidad entre los propietarios que dan su consentimiento;
- La reducción de la zonificación, los controles de crecimiento y las superposiciones al estilo de la FPPA que, como argumentan Rothbard y posteriormente los austriacos, cartelizan la tierra y aumentan sistemáticamente los costes de la vivienda;
- Soluciones medioambientales basadas en el mercado que protejan a los vecinos de daños reales sin dictar el uso del suelo de forma generalizada.
Cuarenta años de experiencia no han justificado las premisas alarmistas de la FPPA ni su silenciosa socialización de la tierra. Si los americanos valoran los espacios abiertos y los paisajes bucólicos, pueden y deben expresar esa preferencia a través de instituciones voluntarias y señales de precios, y no a través de leyes impulsadas por la crisis que tratan las tierras agrícolas privadas como un activo nacional que debe gestionarse desde arriba. Una política territorial genuinamente libertaria devolvería la toma de decisiones a donde pertenece: a manos de los propietarios y los empresarios, guiados por los precios, no por el pánico.
