[Este artículo es parte de la serie Understanding Money Mechanics, de Robert P. Murphy. La serie se publicará como libro a finales de 2020].
Este capítulo proporcionará un breve esbozo del contexto histórico en el que se fundó la Reserva Federal, resumirá algunos de los principales cambios en la estructura institucional y el mandato de la Reserva Federal a lo largo de los años, y terminará con una instantánea de la actual estructura de gobierno de la Reserva Federal. (Los capítulos 2 y 3 de este libro cubren más del contexto histórico, mientras que los capítulos 5 y 7 explican la mecánica de las operaciones de la Reserva Federal con mucho más detalle).
Contexto histórico
Después de una amarga lucha por el poder,1 el presidente Andrew Jackson logró su objetivo de «matar» al Segundo Banco de los Estados Unidos cuando su estatuto expiró en 1836. El año 1837 se considera el comienzo de la llamada era de la Banca Libre en los Estados Unidos, porque el gobierno federal no confirió ningún privilegio especial a los bancos individuales, mientras que algunos estados –sobre todo Nueva York– permitieron una entrada relativamente libre en la industria bancaria.2 (Es importante señalar que «banca libre» en este contexto significa simplemente que no se requería ningún estatuto especial para abrir un nuevo banco; la etiqueta no significa que los bancos no estuvieran regulados o incluso que fueran tratados de la misma manera que otros negocios.3 ) La era de la Banca Libre terminó durante la Guerra Civil, después de que la Ley de Bancos Nacionales de 1863 otorgara al gobierno federal la autoridad para fundar bancos nacionales.
Sin embargo, ni siquiera las diversas rondas de legislación de la Ley del Banco Nacional durante la década de 1860 establecieron un único banco central del tipo que se ve en Europa, siendo el ejemplo más obvio el Banco de Inglaterra (establecido en 1694). De hecho, en enero de 1907, el banquero de inversiones Paul Warburg – ampliamente considerado uno de los arquitectos intelectuales del Sistema de la Reserva Federal – escribió:
Es un hecho extraño que, mientras que en el desarrollo de todos los demás fenómenos comerciales los Estados Unidos han estado en primer plano, el país debería haber progresado en tan poca medida en la forma de su papel comercial. De hecho, los Estados Unidos se encuentran más o menos en el mismo punto al que habían llegado Europa en la época de los Médicis y Asia, con toda probabilidad, en la época de Hammurabi. La mayor parte del papel que toman los bancos estadounidenses sigue consistiendo en simples pagarés, que descansan sólo en el crédito del comerciante que los fabrica, y que son conservados hasta el vencimiento por el banco o la corporación que los descuenta. …
En Europa ... hay decenas de bancos ... que dan su aceptación de tres meses a las exigencias comerciales del comercio, o que se encargan específicamente de endosar [sic] facturas comerciales. ... Esta aceptación del banco, o este papel endosado, puede ser fácilmente negociado por el comprador en cualquier momento. ... El titular siempre podrá disponer de él, ya sea a través de un descuento privado o, en caso de necesidad, vendiéndolo ... al Banco de Inglaterra, al Banco de Francia o al Reichsbank alemán [énfasis añadido].4
Como indica la discusión de Warburg, la justificación original para la creación de otro banco central –uno con más poder del que había tenido el Segundo Banco de los Estados Unidos– no aludía a los objetivos modernos de «pleno empleo» y «estabilidad de precios». Más bien, las súplicas de la época pedían una «moneda elástica» que se expandiera o contrajera según las «necesidades del comercio».
Unos nueve meses después de que apareciera el ensayo de Warburg, una oferta fallida de los especuladores provocó una corrida de las instituciones depositarias y finalmente se hundió en el pánico de 1907. Los bancos insolventes se derrumbaron, mientras que los bancos solventes pero sin liquidez tuvieron que ir sombrero en mano a los prestamistas privados como J. P. Morgan. La experiencia ha reforzado los llamamientos para la creación de un «prestamista de último recurso» de gestión pública, y las historias convencionales citan este episodio como fundamental para conseguir apoyo para la creación de un nuevo banco central.5 Sin embargo, los académicos disidentes argumentan que un grupo de poderosos intereses financieros ha estado agitando por un banco central de los Estados Unidos durante años – y el ensayo de Warburg indirectamente confirma esto.6
Gran parte de la estructura de lo que se convertiría en la Ley de la Reserva Federal se estableció durante las reuniones secretas celebradas en la isla de Jekyll (frente a la costa de Georgia) en noviembre de 1910. Estuvieron presentes en las reuniones el senador Nelson Aldrich (y su secretario Arthur Shelton), Henry P. Davison (un socio de J. P. Morgan), el presidente7 Frank A. Vanderlip del National City Bank de Nueva York (ahora Citibank), el secretario adjunto del Tesoro A. Piatt Andrew, y el propio Paul Warburg.8
Estas figuras prominentes del gobierno y la banca sabían que debían mantener un perfil bajo, llegando incluso a reservar su viaje a la isla de Jekyll bajo nombres falsos (para que la prensa no empezara a preguntarse por qué hombres tan poderosos se reunían clandestinamente). Tal intriga ha alimentado, comprensiblemente, todo un género de comentarios sobre la Reserva Federal. Como dijo el periodista Roger Lowenstein durante su entrevista en Marketplace:
Hay que reconocerle a los teóricos de la conspiración, porque, de hecho, hubo una conspiración. ...lo llamo una conspiración patriótica, pero había un senador de Rhode Island, un tipo llamado Nelson Aldrich. ...en su carrera, decidió que necesitábamos un banco central. Así que organizó - ahora no me lo estoy inventando, no viene del estudio de Warner Bros. ni nada - organizó un falso viaje de caza a una isla de la costa de Georgia [la isla de Jekyll] donde había un exclusivo resort donde J.P. Morgan era miembro. Se aseguró de que no hubiera nadie más en el club. Y el senador, tres banqueros, el subsecretario del tesoro – que, por cierto, no se lo dijo a su jefe – fueron allí durante una semana. Fueron cubiertos con pavo salvaje, codorniz, ostras rellenas. Escribieron lo que se convirtió en el primer borrador de la Ley de la Reserva Federal.9
La Ley de la Reserva Federal de 1913
En el sitio web de la Reserva Federal, en su sección Acerca de, la Fed describe su legislación habilitante de la siguiente manera: «La Ley de la Reserva Federal de 1913 estableció el Sistema de la Reserva Federal como el banco central de los Estados Unidos para proporcionar a la nación un sistema monetario y financiero más seguro, más flexible y más estable».10
El Acta original de la Reserva Federal fue firmada por el Presidente Woodrow Wilson a las 6:02 PM el 23 de diciembre de 1913. (El hecho de que una legislación tan significativa haya sido promulgada la noche antes de la Nochebuena ayuda a alimentar la sospecha que rodea a la Reserva Federal que hemos mencionado). El día anterior, la Cámara había aprobado el proyecto de ley final por un voto de 298-60, con el Senado aprobándolo el 23 de diciembre por un voto de 43-25.11
FUENTE: Dominio Público de Wikimedia
Wilbur G. Kurtz Sr., Firmando el Acta de la Reserva Federal, 1923, La foto de la pintura es cortesía de la Biblioteca y Museo Presidencial Woodrow Wilson, Staunton, Virginia.
«Se anuncia el nuevo sistema bancario de los EEUU», The Sun [Nueva York], abril de 1914.
Como es típico, la legislación habilitante no especificaba todos los detalles operativos del nuevo banco central americano. Como explica Sandra Kollen Ghizoni del Banco de la Reserva Federal de Atlanta:
La Ley [de la Reserva Federal] estableció un Comité de Organización de Bancos de Reserva (COBR) para seleccionar las ubicaciones de los bancos de reserva y trazar los límites de los distritos.
El COBR estaba compuesto por el Secretario del Tesoro William G. McAdoo, el Secretario de Agricultura David F. Houston, y el Contralor de la Moneda John Skelton Williams. El COBR se encargó de designar entre ocho y doce ciudades como ciudades de la Reserva Federal y de repartir el país en distritos, cada uno de los cuales contendría una ciudad del Banco de la Reserva. Además, los límites de cada distrito tenían que tener en cuenta la «conveniencia y el curso habitual de los negocios» de esa región. …
Los miembros del COBR pasaron seis semanas viajando 10.000 millas para permitir que los líderes empresariales, los banqueros, las cámaras de comercio, las asociaciones de cámaras de compensación y otros representantes plantearan por qué un Banco de la Reserva Federal debería estar ubicado en su ciudad. Se celebraron audiencias públicas en dieciocho ciudades. ... Las audiencias generaron más de 5.000 páginas de testimonios y cubrieron una amplia gama de temas. …
Algunas ciudades fueron opciones obvias, como Nueva York, Chicago y San Luis, que fueron designadas ciudades de reserva central en virtud de la Ley de Banca Nacional de 1863 y la legislación posterior. A pesar de los esfuerzos del RBOC por aclarar los criterios utilizados para trazar las líneas de los distritos y seleccionar las ciudades del Banco de la Reserva, varias ciudades suscitaron controversias sobre las decisiones eventuales. …
De las treinta y siete ciudades que solicitaron tener Bancos de Reserva, estas doce fueron seleccionadas: Boston (Distrito 1), Nueva York (Distrito 2), Filadelfia (Distrito 3), Cleveland (Distrito 4), Richmond [VA] (Distrito 5), Atlanta (Distrito 6), Chicago (Distrito 7), St. Louis (Distrito 8), Minneapolis (Distrito 9), Kansas City (Distrito 10), Dallas (Distrito 11) y San Francisco (Distrito 12) [énfasis añadido].12
NOTA: Los límites del distrito no necesariamente coinciden con los límites estatales.
Es importante entender que originalmente cada uno de los doce Bancos de Reserva ejerció una autonomía considerable: cada Banco de Reserva, bajo el liderazgo de su respectivo gobernador, estableció sus propias políticas. A diferencia de nuestros días, no existía la tasa de descuento de la «Reserva Federal», sino la tasa de descuento que cobraba, por ejemplo, el Banco de la Reserva de San Luis o de Dallas.13 Todo esto cambiaría en 1935, como explicaremos en la siguiente sección.
Enmiendas importantes a la Ley de la Reserva Federal
El Congreso ha enmendado la Ley de la Reserva Federal varias veces desde su creación. En esta sección describiremos dos de los episodios más significativos.
La ley de banca de 1935
Aunque en 1932 y 1933 se aprobó una amplia legislación que afectaba al sistema bancario estadounidense –incluida la famosa Ley de Banca de 1933 (conocida comúnmente como Glass-Steagall)–, los cambios más significativos en la estructura del propio sistema de la Reserva Federal se produjeron en la Ley de Banca de 1935.
Esta nueva legislación fortaleció el poder general del Sistema de la Reserva Federal y lo consolidó en Washington, DC, lejos de los propios bancos de reserva de la Reserva Federal. Sin embargo, la Ley de Banca de 1935 también sirvió para hacer a la Reserva Federal más autónoma del gobierno federal. Como explica Gary Richardson, historiador oficial de la Reserva Federal en el Banco de la Reserva de Richmond, en un ensayo en coautoría,
La reorganización incluyó cambios cosméticos y consecuentes. ... El líder de la Junta de Gobernadores (antes llamado gobernador de la Junta de la Reserva Federal) se convirtió en el presidente [mientras que] ... todos los miembros de la Junta (antes sólo llamados miembros) recibieron el título de gobernador.
La Junta de Gobernadores se hizo cada vez más independiente de la rama ejecutiva del gobierno federal. El secretario de Hacienda, que había sido presidente del Consejo de la Reserva Federal, y el contralor de la moneda, que había sido miembro del Consejo de la Reserva Federal, dejaron de servir en la Reserva Federal después de 1936. La Reserva Federal trasladó sus reuniones del Departamento del Tesoro a un nuevo edificio construido en la Avenida Constitución y consolidó su personal en ese lugar. …
En cada distrito de la Reserva Federal, el director ejecutivo, que había sido nombrado gobernador, recibió el título de presidente. …
El cambio de los títulos de los líderes de la Reserva Federal tenía un significado simbólico y legal. En todo el mundo, la persona que toma las decisiones finales en un banco central ostentaba el título de gobernador. ... La Ley de la Reserva Federal de 1913 calificó a los directores ejecutivos de los bancos de reserva como gobernadores porque los fundadores de la Reserva Federal consideraban el sistema como una confederación de bancos de reserva autónomos, cada uno de los cuales operaba de manera independiente bajo la supervisión general de la Junta de la Reserva Federal en Washington, DC. Los gobernadores eran funcionarios ejecutivos activos que dirigían las operaciones diarias de su organización.
La Ley Bancaria de 1935 cambió los títulos de los líderes del Sistema para reprensentar la centralización de la autoridad en la Junta de Gobernadores y la reducción de la independencia y la estatura de los doce Bancos de Distrito de la Reserva Federal. …
En esta reescritura de la [Ley de la Reserva Federal], los bancos de la reserva perdieron ciertos poderes legales y mucha independencia política. Originalmente, cada banco dirigía las operaciones de mercado abierto en su propio distrito. Los bancos decidieron qué valores comprar y a qué precio para sus propias cuentas. …
La Ley Bancaria de 1935 sustituyó [el acuerdo provisional anterior] creando la estructura moderna del CFMA [Comité Federal de Mercado Abierto]. ... El CFMA dirigió las operaciones de mercado abierto para el sistema en su conjunto[,] implementadas a través de las facilidades de negociación del Banco de la Reserva Federal de Nueva York. Dentro de esta estructura, los bancos de distrito participaron en la creación de una política monetaria nacional coordinada, en lugar de aplicar políticas independientes en sus propios distritos.
El control del instrumento más importante de la política monetaria, las operaciones de mercado abierto, estaba en manos del CFMA, donde las reglas de votación favorecían a la Junta de Gobernadores. La Ley Bancaria de 1935 [también] otorgó a la Junta de Gobernadores el control sobre otros instrumentos de política monetaria. La ley autorizó a la Junta a establecer requisitos de reserva y tasas de interés para los depósitos en los bancos miembros [se han eliminado las notas, se ha añadido el énfasis].14
Y así, a través de la legislación de 1935, los Estados Unidos crearon un banco central verdaderamente «moderno» siguiendo el modelo europeo. Dejando de lado la cuestión de los méritos de esta consolidación de poder en Washington, es seguro decir que esta versión de la Reserva Federal no habría sido aprobada políticamente a finales de 1913. De hecho, el mismo término federal había sido elegido para asegurar a los estadounidenses que se trataría de una red relativamente descentralizada de bancos autónomos.
La Ley de Reforma de la Reserva Federal de 1977
La otra gran reforma que discutiremos es el acertado título de la Ley de Reforma de la Reserva Federal de 1977. Si la legislación de 1935 le dio a la Reserva Federal más autonomía del gobierno federal, se podría decir que la ley de 1977 le apretó la correa.
El mayor alejamiento de la legislación de 1977 es su asignación explícita de lo que comúnmente se conoce como el «mandato dual» de la Reserva Federal. Como explica Joy Zhu del Banco de la Reserva Federal de Filadelfia:
Cuando la Reserva Federal fue establecida por primera vez en 1913, el Congreso le ordenó sólo «proporcionar una moneda elástica, para permitir los medios de redescuento de papel comercial» y «establecer una supervisión más eficaz de la banca en los Estados Unidos». En efecto, el propósito central de la fundación de la Reserva Federal fue proporcionar un suministro más flexible de moneda y de reservas bancarias con el fin de frenar los pánicos bancarios. La ley original asumía la adhesión continua al régimen del patrón oro, que tendía a mantener la inflación bajo control automáticamente a largo plazo. …
En la década de 1970, el patrón oro se había abandonado y el empeoramiento de la inflación y la experiencia del desempleo pusieron en tela de juicio la conducción de la política monetaria. La Ley de Reforma de 1977 enmendó la ley original ordenando explícitamente a la Reserva Federal «mantener un crecimiento a largo plazo de los agregados monetarios y crediticios acorde con el potencial de la economía para aumentar la producción a largo plazo, a fin de promover los objetivos de máximo empleo, precios estables y tasas de interés moderadas a largo plazo».
Aunque la Ley de Reforma dirige a la Reserva Federal a perseguir tres objetivos de política, la Reserva Federal se centra en el empleo y los precios [énfasis añadido].15
Por lo tanto, el llamado mandato dual del Congreso a la Reserva Federal es promover el máximo empleo y la estabilidad de los precios. Los debates sobre la política monetaria entre los economistas profesionales tienden a centrarse en qué instrumentos de política y/o marcos institucionales son más propicios para alcanzar estos dos objetivos, que –según los economistas que suscriben la «curva de Phillips»16 – están en tensión, al menos a corto plazo.
La organización actual del sistema de la reserva federal
Hay doce Bancos de la Reserva Federal, uno por cada distrito, cada uno ubicado en su ciudad respectiva. La Junta de Gobernadores está ubicada en Washington D.C.
En cuanto al personal, la Junta de Gobernadores está compuesta por siete miembros, cada uno de los cuales tiene el título de gobernador (de ahí la Junta de Gobernadores). Cada gobernador en la Junta es nombrado por un período de catorce años, después de ser nominado por el presidente de los Estados Unidos y confirmado por el Senado. El presidente también debe designar, y el Senado confirmar, a dos miembros de la Junta de Gobernadores para que sean el presidente y el vicepresidente. Sin embargo, se trata de puestos con un mandato de sólo cuatro años.17
Como su nombre lo indica, el Consejo de Gobernadores, compuesto por siete miembros, es la autoridad principal sobre las acciones de la Reserva Federal. Sin embargo, el componente específico de la política monetaria conocido como «operaciones de mercado abierto» (que se analiza en detalle en el capítulo 5) es manejado por el Comité Federal de Mercado Abierto (CFMA), integrado por doce miembros.
Los siete miembros de la Junta de Gobernadores siempre forman parte del CFMA, y los cinco miembros restantes son presidentes de los bancos de reserva: uno de ellos es siempre el presidente del banco de Nueva York, mientras que los cuatro restantes provienen de los otros once distritos, y sirven por períodos de un año en forma rotativa.18
Para concluir, el siguiente diagrama debería ayudar a ilustrar las relaciones:
- 1Para un relato fascinante de la batalla de Andrew Jackson contra Nicholas Biddle, director del Second Bank of the United States, desde una perspectiva austriaca, véase Dan Sanchez, «The 19th-Century Bernanke», Mises Wire, 1 de septiembre de 2009, https://mises.org/library/19th-century-bernanke-0. Para una discusión histórica convencional, ver: https://www.history.com/this-day-in-history/andrew-jackson-shuts-down-second-bank-of-the-u-s.
- 2Para ver dos ensayos sobre la llamada era de la banca libre en Estados Unidos escritos por economistas afiliados a la Reserva Federal, véase Daniel Sanches, «The Free-Banking Era: A Lesson for Today?», Departamento de Investigación del Banco de la Reserva Federal de Filadelfia, Economic Insights (Tercer trimestre de 2016): 9-14, https://www.philadelphiafed.org/-/media/research-and-data/publications/economic-insights/2016/q3/eiq316_free_banking_era.pdf; y Gerald P. Dwyer, Jr., «Wildcat Banking, Banking Panics, and Free Banking in the United States», Banco de la Reserva Federal de Atlanta, Economic Review (diciembre de 1996): 1-20, https://www.frbatlanta.org/-/media/documents/research/publications/economic-review/1996/vol81nos3-6_dwyer.pdf. Estos dos ensayos citan a su vez varios trabajos de los dos miembros más prominentes del campo de los «banqueros libres» austriacos, a saber, George Selgin y Lawrence White.
- 3Sobre este punto, véase Sanches 2016, p. 9.
- 4Paul Warburg, «Defects and Needs of Our Banking System», New York Times, 6 de enero de 1907, disponible (con suscripción) en https://www.nytimes.com/1907/01/06/archives/defects-and-needs-of-our-banking-system-paul-warburg-of-kuhn-loeb.html.
- 5Para un ejemplo del tratamiento convencional del Pánico de 1907 y su relación con la Reserva Federal, véase Jon R. Moen y Ellis W. Tallman's «The Panic of 1907», Federal Reserve History, 4 de diciembre de 2015, https://www.federalreservehistory.org/essays/panic_of_1907. El ensayo fue escrito para la Reserva Federal, y Tallman trabaja en el Banco de la Reserva Federal de Cleveland.
- 6Véase, por ejemplo, la obra de Murray N. Rothbard, The Origins of the Federal Reserve (Auburn, AL: Ludwig von Mises Institute, 2009), https://cdn.mises.org/The%20Origins%20of%20the%20Federal%20Reserve_2.pdf (extraído de A History of Money and Banking in the United States: the Colonial Era to World War II).
- 7Véase, por ejemplo, la obra de Murray N. Rothbard, The Origins of the Federal Reserve (Auburn, AL: Ludwig von Mises Institute, 2009), https://cdn.mises.org/The%20Origins%20of%20the%20Federal%20Reserve_2.pdf (extraído de A History of Money and Banking in the United States: the Colonial Era to World War II).
- 8Gary Richardson y Jessie Romero, Banco de la Reserva Federal de Richmond, «La reunión en la isla de Jekyll», Historia de la Reserva Federal, 4 de diciembre de 2015, https://www.federalreservehistory.org/essays/jekyll_island_conference.
- 9Roger Lowenstein, citado en Kai Ryssdal y Bridget Bodnar, «How a Secret Meeting on Jekyll Island Led to the Fed», Marketplace, 20 de octubre de 2015, https://www.marketplace.org/2015/10/20/how-secret-meeting-jekyll-island-led-fed/.
- 10«Ley de la Reserva Federal», Junta de Gobernadores de la Reserva Federal, consultado el 8 de enero de 2020, https://www.federalreserve.gov/aboutthefed/fract.htm.
- 11Registro de votación para la Ley de la Reserva Federal tomado de «The Federal Reserve Act of 1913 - A Legislative History», Law Librarians' Society of Washington, D.C.,» modificado por última vez en agosto de 2009, https://web.archive.org/web/20100324115751/http://www.llsdc.org/FRA-LH/.
- 12Sandra Kollen Ghizoni, Banco de la Reserva Federal de Atlanta, «Reserve Bank Organization Committee Announces Selection of Reserve Bank Cities and District Boundaries», Federal Reserve History, 22 de noviembre de 2013, https://www.federalreservehistory.org/essays/reserve_bank_organization_committee.
- 13El autor (Murphy) se encontró con esta dicotomía al escribir su libro sobre la Gran Depresión. Para refutar el alegato (ahora estándar) de que la política de «dinero apretado» de la Reserva Federal causó la calamidad económica de los años treinta, Murphy quiso contrastar los objetivos de tipos de interés de la Reserva Federal a principios de los años veinte con los de principios de los años treinta. Pero en realidad no había tal objetivo, ya que los Bancos de la Reserva Federal no tenían una política unificada hasta que se promulgó la legislación de 1935. (Por cierto, Murphy se expresó utilizando las tasas de descuento de la Reserva Federal de Nueva York, que estaban en sus máximos históricos en 1920-21 y en sus mínimos históricos de 1929-31, lo que dificultaba la conciliación de la historia de los locos años veinte y la Gran Depresión con las afirmaciones habituales de «dinero apretado» tras la caída de la bolsa de 1929). Véase Robert P. Murphy, The Politically Incorrect Guide to the Great Depression and the New Deal (Washington, DC: Regnery 2009), pp. 76-80.
- 14Gary Richardson, Alejandro Komai y Michael Gou, «Ley de Banca de 1935», Historia de la Reserva Federal, 22 de noviembre de 2013, https://www.federalreservehistory.org/essays/banking_act_of_1935.
- 15Joy Zhu, Banco de la Reserva Federal de Filadelfia, «Ley de Reforma de la Reserva Federal de 1977», 22 de noviembre de 2013, https://www.federalreservehistory.org/essays/fed_reform_act_of_1977.
- 16La curva de Phillips describe una supuesta compensación entre la tasa de desempleo y la inflación de precios. Véase Kevin D. Hoover, «Phillips Curve», Library of Economics and Liberty (Econlib), Liberty Fund, Inc., consultado el 8 de enero de 2020, https://www.econlib.org/library/Enc/PhillipsCurve.html.
- 17Ver «Acerca del Sistema de la Reserva Federal» y «Consejo de la Reserva Federal», Estructura del Sistema de la Reserva Federal, Consejo de Gobernadores de la Reserva Federal, consultado el 8 de enero de 2020, https://www.federalreserve.gov/aboutthefed/structure-federal-reserve-system.htm y https://www.federalreserve.gov/aboutthefed/structure-federal-reserve-board.htm.
- 18Véase «About the FOMC», Comité Federal de Mercado Abierto, Junta de Gobernadores de la Reserva Federal, consultado el 8 de enero de 2020, https://www.federalreserve.gov/monetarypolicy/fomc.htm
