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La economía y la política de la zonificación

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11/04/2019

Tanto las decisiones económicas como las políticas implican opciones y compensaciones. La diferencia es que las decisiones económicas se basan en última instancia en los precios monetarios, los ingresos y los costes. Las decisiones políticas, por su parte, no dependen de los resultados del mercado, sino que pueden basarse en el amor, el legado, los favores o el establecimiento de relaciones de poder.

La zonificación es la práctica del Estado que controlan el tipo, tamaño y densidad de población de los edificios. (La zonificación no debe confundirse con los códigos de construcción, que controlan los materiales de construcción y otros aspectos de diseño de los edificios.) El propósito de la zonificación ha sido crear «zonas» regionales separadas de tipos de edificios: en términos generales, estas categorías incluyen típicamente las residenciales, industriales, comerciales y de parques. Las zonas se dividen en categorías más minuciosas, como viviendas de baja, media y alta densidad, diferentes tipos de negocios minoristas, y así sucesivamente.

La zonificación es un tipo de intervención del Estado en la toma de decisiones económicas: es la práctica del estado (ya sea a nivel municipal, subnacional o nacional) que interviene en los asuntos de los individuos privados en dónde y qué pueden construir. Por intención, la zonificación es un límite en la oferta de vivienda. En efecto, es un límite a la cantidad de viviendas; es decir, actúa como cualquier otra cuota o prohibición.

Aunque muchos economistas, desde el propio Rothbard hasta los de la corriente dominante, reconocen los efectos nocivos de la zonificación, no existe un solo análisis austríaco exhaustivo sobre el tema. El propósito de esta pieza es ser ese análisis. Se divide en dos secciones: la política de zonificación y la economía de la zonificación.

La política de la zonificación

El economista Ludwig von Mises marcó una distinción entre la propiedad bajo el principio de violencia y la propiedad bajo el principio de contrato.1 Bajo el principio de la violencia, la propiedad constituye posesión física solamente. Una persona ya no es dueña de nada si alguien más fuerte se lo quita por medio de la violencia. La mejor manera de expresarlo es la descripción que hace Tacticus de los jóvenes de la antigua Germania: «En realidad piensan que es manso y estúpido adquirir con el sudor del trabajo lo que pueden ganar con su sangre».2 El principio de la violencia es una política de caos arbitrario sobre la paz.

Las condiciones son diferentes según el principio del contrato. Una vez que se reconoce que la estabilidad de la propiedad es una institución beneficiaria y debe mantenerse, surge el principio del contrato. Bajo una política de contrato, los intercambios voluntarios de propiedad se convierten en la norma.

La zonificación, como se entiende comúnmente, es una política del Estado. El Estado, a pesar de sus llamamientos a la democracia, la consulta, la razón pública, etc., es fundamentalmente una institución que opera bajo el principio de la violencia. Sus leyes y ordenanzas siempre están respaldadas por la amenaza de la violencia. Es la zonificación bajo el principio de la violencia lo que se investiga en este ensayo.

Es importante señalar que las restricciones de uso de la tierra también pueden ser el resultado de un acuerdo voluntario y contractual. Una torre de condominio a menudo es gobernada por una corporación compuesta por los propietarios individuales de las unidades del edificio. La sociedad de condominio puede, si lo desea, limitar la actividad comercial dentro de unidades, subdividir unidades, alquilar unidades por períodos cortos, limitar animales, etc. La corporación, en efecto, se regiría por una constitución, que habría sido consentida unánimemente por los propietarios originales. Los términos de la constitución/contrato pueden incluso permitir a los futuros propietarios ciertos derechos y protocolos sobre cómo cambiar los términos.

Murray Rothbard creó una taxonomía para las intervenciones violentas en asuntos económicos,3 utilizando tres categorías amplias: intervenciones autistas, intervenciones binarias e intervenciones triangulares. Una intervención autista es aquella en la que el interventor controla lo que la víctima puede y no puede hacer con sus propios bienes. En el caso de una intervención binaria, la víctima es obligada directamente a un intercambio con el interventor. En una intervención triangular, el interventor, A, dicta los términos bajo los cuales un par de víctimas B y C pueden intercambiar entre sí.

La economía de la zonificación

Al limitar la cantidad de viviendas nuevas que se pueden construir, la zonificación da a los propietarios existentes de estructuras limitadas (ya sean viviendas, fábricas o oficinas) un privilegio «monopolístico». Como la historia de la zonificación del gobierno siempre ha sido la de limitar la construcción de nuevas viviendas, aquellos que tengan la suerte de ser propietarios de viviendas tendrán la competencia de otros vendedores de viviendas artificialmente restringidos por la regulación del gobierno. Podemos derivar varias consecuencias políticas y económicas de esta situación.

La zonificación limita la cantidad disponible para la venta

La zonificación impide que los propietarios hagan lo que deseen con su propiedad. El propósito expreso de la zonificación es un límite indirecto en el número exacto de nuevas viviendas o negocios en un área. Sin embargo, sólo es eficaz si limita el desarrollo que de otro modo se habría producido; lo hace cumpliendo dos condiciones. La primera condición es que la población tenga que estar creciendo. La segunda condición es que las zonas limiten los usos que de otro modo se habrían producido.

Al zonificar el terreno exclusivamente para uso residencial, los negocios que pueden haber sido deseados por la comunidad no son suministrados. Al zonificar los terrenos residenciales exclusivamente para viviendas unifamiliares, hay menos terrenos disponibles para acuerdos multifamiliares.

Por supuesto, al designar terrenos para uso estrictamente residencial, se dispone de menos terrenos para uso comercial. Esto también causa aumentos en los precios de la tierra comercial, y el espacio subsiguiente. La zonificación es una reorganización arbitraria de la economía de la tierra. La tierra que sería útil para muchas personas que viven en un área más pequeña está prohibida por la ley en preferencia por menos personas que viven en un área más grande. Las tierras que serían útiles como empresa comercial están prohibidas por la ley a favor del uso residencial. La tierra que sería útil como área residencial está prohibida por ley a favor de fábricas, parques u otros usos vacíos de la tierra.

La zonificación es, de hecho, dos formas de control de cantidad: prohíbe (parcialmente) nuevos desarrollos de bienes raíces desde donde serían más económicos, hasta donde la ordenanza decreta que deben ser construidos; y también otorga privilegios de monopolio. La zonificación logra esto último a través de los enrevesados procesos bizantinos que inevitablemente surgen para aprobar cualquier nuevo desarrollo. Estos procesos requerirán que los empresarios contraten a abogados y cuasi-abogados especializados para obtener una aprobación exitosa. La propia ciudad también tendrá que contratar a más burócratas para hacer frente a la creciente complejidad de las ordenanzas de zonificación. De hecho, esto crea una barrera legal para la entrada de empresas más pequeñas o con menos conexiones políticas. Esto atrincherará a los desarrolladores tradicionales, elevando esencialmente su estatus al de monopolio.

Esto limita no sólo los medios de producción, sino también los medios de satisfacción, por lo que tanto los compradores como los vendedores se ven perjudicados.

La zonificación causa precios más altos

Es esta reducción de la oferta de tierras lo que provoca un aumento de los precios. Al igual que en cualquier otra situación en la que la falta de disponibilidad se traduce en un aumento de los precios, lo mismo ocurre en el caso de los terrenos. Además, en una situación en la que todavía existe una demanda creciente de vivir en la ciudad, las menores cantidades disponibles para la compra se traducirán en precios más altos de inmediato y aumentarán las desigualdades dentro de la sociedad con el paso del tiempo.

Tenga en cuenta que lo que causa la falta de disponibilidad es tanto la prohibición del libre desarrollo, como la situación monopolística/oligopolística que surge del sistema legal. La prohibición se traduce en una reducción ordinaria de la cantidad. El oligopolio creado por la regulación tiene entonces un incentivo adicional para reducir su producción, para disfrutar de beneficios aún mayores.

Estas grandes presiones sobre la cantidad sólo contribuirán a una mayor aceleración de los precios. Alimentará un «frenesí especulativo», donde aparentemente cualquiera que pueda invertir en bienes raíces se enriquece. Eventualmente, se crearán dos clases de personas: las que han sido excluidas del mercado y deben mudarse a los suburbios u otras ciudades; y las que tuvieron los medios o la suerte de entrar en el mercado.

La zonificación promueve los mercados negros

Los límites legales al comercio sólo sirven como un aumento en el costo de hacer negocios. Para algunos, los beneficios esperados seguirán siendo superiores a los costes esperados. En el caso de la zonificación, existirán mercados negros tanto para los hogares como para las empresas.

Las viviendas del mercado negro significan efectivamente que más personas vivirán en una sola vivienda que el máximo legal. El resultado es una vivienda superpoblada. En muchas jurisdicciones hoy en día, una vivienda se define sobre la base de un número mínimo de cocinas y baños de acceso privado. En el mercado negro, muchos adultos comparten las mismas cocinas y baños. Estas condiciones por sí mismas no son problemáticas. Lo que es problemático es que los inquilinos y propietarios que se comportan de manera ilegal tienden a eludir también otras obligaciones y responsabilidades. A menudo, esto significa que los propietarios no tomarán las precauciones de seguridad adecuadas con sus viviendas superpobladas. Los inquilinos, por otro lado, no harán su parte para mantener la residencia limpia.

Esta combinación de condiciones desordenadas, junto con la falta de precauciones de seguridad, crean condiciones peligrosas para los inquilinos. Los incendios son más probables, y también serían más mortales. Es importante señalar que estas condiciones no se deben enteramente al desprecio poco ético por la vida humana. En algunos casos, puede ser que la realización de renovaciones que mejoren la seguridad resulte en el desalojo permanente de los residentes: se puede llamar a un departamento de bomberos para que inspeccione la seguridad estructural de una vivienda, pero en su lugar se informa de que la vivienda ha sido objeto de una infracción de zonificación. Este fue exactamente el caso en un episodio reciente en Toronto.4

El propietario no es el único negocio que alguien puede sacar de su casa que viola los reglamentos de zonificación. En América del Norte, las zonas explican qué tipos de empresas no residenciales están permitidas dentro de una zona. De hecho, los orígenes de los reglamentos de zonificación fueron expresamente para prohibir las lavanderías en el hogar en California. Las zonas residenciales suelen permitir bibliotecas y centros de atención, y no mucho más. Por lo tanto, si alguien quisiera ofrecer productos horneados fuera de su casa, estaría violando las ordenanzas. Tendrían que ahorrar o pedir prestado más dinero que de otro modo, para poder empezar su negocio.

Al aumentar el costo de hacer negocios, se producen menos negocios. Se crean menos bienes de todo tipo, se llevan al mercado, se intercambian y benefician tanto a los consumidores como a los productores. Como la falta de disponibilidad de viviendas conduce a casos de falta de vivienda, guerras de ofertas y condiciones de vida cada vez más frecuentes, los concejales tienen ahora dos opciones: pueden hacer retroceder las políticas restrictivas o introducir nuevas intervenciones en el mercado.

La zonificación promueve el aumento de la calidad de la vivienda legal

Estos precios crecientes, debido a la reducción de las cantidades para la venta, dan lugar a un aumento de la calidad también. Los nuevos desarrollos presentan acabados de «lujo» que son relativamente baratos de fabricar, pero que alcanzan un alto precio. Las casas más viejas son remodeladas y mejoradas y «volteadas» para venderlas a precios más altos, en lugar de ser vendidas como están, o alquiladas a familias de bajos ingresos. Esto dificulta que los hogares de bajos ingresos vivan (y posteriormente trabajen) en la ciudad.

La zonificación requerirá más intervenciones

Debido a la naturaleza complicada y lenta de las ineficiencias de la zonificación, se hace difícil determinar la causa y el efecto entre el público. Como resultado, se culpará erróneamente a otras fuentes como la causa de los males sociales mencionados anteriormente. Los chivos expiatorios típicos incluyen a los especuladores, la codicia y las fallas generales del mercado. Con este fin, se introducirán más intervenciones en forma de controles de precios (como impuestos a la especulación y control de alquileres) y otros controles de cantidad, como los requisitos de «zonificación inclusiva», que exigen que los promotores entreguen parte de sus tierras o propiedades a la construcción de viviendas para personas de bajos ingresos.

También hay un concepto llamado «densidad de bonificación». Bajo el mantra de «el crecimiento debe pagar por el crecimiento», aquellos que buscan construir en exceso de los límites establecidos por las ordenanzas de zonificación deben pagar una multa al cuerpo gobernante. La multa puede ser un impuesto directo o beneficios en especie para el estado, o en el caso de Toronto, puede incluso ser un requisito para comprar arte valorado como un porcentaje fijo de los costos brutos de construcción.5

Como cada nueva intervención traerá consigo nuevas ineficiencias, habrá un aumento de las peticiones de nuevas intervenciones. Lo que es más, es que las nuevas intervenciones eventualmente se volverán contradictorias. Los políticos tienen que satisfacer tanto las demandas de los consumidores por precios más bajos, como las demandas de los productores por precios más altos.

Así como el Estado ahora impone un «impuesto al pecado» para los cigarrillos (para desalentar los efectos negativos sobre la salud y la sociedad), mientras que al mismo tiempo subvenciona a los cultivadores de tabaco,6 así también podemos esperar que algunas ventas o compras «pecaminosas» de casas sean gravadas, mientras que a otros se les animará a comprar y vender casas. De hecho, ya vemos que esto sucede: en nombre de evitar que los precios suban, los compradores extranjeros están sujetos a un impuesto especial en Ontario; mientras tanto, los compradores de vivienda por primera vez están sujetos a exenciones fiscales especiales, que les permiten pujar por los precios de todos modos.

Por último, a medida que se acumulan nuevas intervenciones, los impuestos deben incrementarse cada vez más para apoyar su aplicación. Al mismo tiempo, las prohibiciones de desarrollo siguen provocando un aumento de los precios. Esto revela la verdadera naturaleza de la zonificación, como con todas las demás restricciones a la producción. En última instancia, son políticas de gasto social.7 Como tal, si la política fuera estrictamente de apoyo al valor de la vivienda, este fin podría lograrse de manera mucho más barata y menos intrusiva con un subsidio directo a los propietarios (o, de manera equivalente, un subsidio directo a los compradores de vivienda).

Lo que es más, es que cualquier propuesta para luchar contra estas intervenciones será ferozmente rechazada por lo que se ha llamado el «triángulo de hierro de los beneficiarios, políticos y burócratas». Los beneficiarios de la zonificación son aquellos propietarios, desarrolladores y navegantes del ejército de ordenanzas que se han beneficiado directamente de la ley. Los políticos, a su vez, se mantienen en el poder apaciguando a estos beneficiarios. Los burócratas son contratados por los políticos.

Conclusión: la zonificación empeora la situación de todos

Operando bajo el principio de la violencia, la zonificación gubernamental es una intervención en múltiples frentes. Se trata de una intervención autista, en el sentido de que prohíbe a los propietarios utilizar su propia propiedad como consideren conveniente. Es una intervención binaria, en la que se requieren honorarios conciliatorios e incluso propiedades a cambio de permiso para construir. También es una intervención triangular en el sentido de que prohíbe a las partes contratar libremente entre sí.

Muchos dirán que la zonificación crea ganadores y perdedores. Los ganadores son aquellos que han podido comprar propiedades a precios bajos, mientras que los perdedores son aquellos que no tuvieron suerte cuando intentaron entrar en el mercado. El análisis anterior rechaza esta posibilidad.

Tampoco es cierto que los beneficios que se derivan de la clase protegida «superen» las pérdidas de los demás: Mientras que algunos se vuelven muy ricos, mucho más ricos de lo que quizás hubieran sido bajo un mercado libre, al restringir el desarrollo, la zonificación restringe los ingresos generales. Es una restricción al comercio y, por lo tanto, una restricción a la división del trabajo, a la extensión del mercado y a la capacidad de los empresarios para satisfacer las necesidades más urgentes de los consumidores. Como las personas se verán obligadas a gastar más de sus ingresos y riqueza en la adquisición de vivienda, tendrán menos dinero para comprar otros bienes y servicios. Se hicieron ricos, pero pobres en efectivo. Es más, mientras más gente de bajos ingresos esté fuera del mercado, menos gente estará disponible para trabajar en empleos de bajos salarios. Sin embargo, la relativa pobreza de dinero de los habitantes de la ciudad no permitirá que se eleven lo suficiente como para atraer a más trabajadores.

Por lo tanto, aunque sólo las personas cada vez más ricas podrán trasladarse a la ciudad y vivir en ella, el costo relativamente alto de la vivienda capturará la mayor parte de la nueva riqueza. Esto deja menos dinero para restaurantes, clubes nocturnos y otros lujos. Así, en relación con los ingresos de las personas que viven en la ciudad, los precios serán más altos para los bienes y servicios ordinarios. Al mismo tiempo, la escasez de ahorros e inversiones en otras líneas de producción hará que los nuevos bienes y servicios tarden más en llegar al mercado.

La zonificación reduce los ingresos, los ahorros, las oportunidades de inversión y el potencial de innovación de toda la sociedad. Con el tiempo, estas funciones habrían acumulado beneficios para todos. Por lo tanto, aunque a primera vista la zonificación enriquece a unos pocos a expensas de muchos, también debe ser cierto que la zonificación empobrece a todos a largo plazo.

  • 1. Mises, Ludwig von. Socialism: An Economic and Sociological Analysis. (1962 [1922]).
  • 2. Tácito. The Origin and the Situation of the Germans. (1876).
  • 3. Rothbard, Murray N. Power and Market. (2004[1970]), págs. 11 a 13.
  • 4. Galbraith, Sean. «Normalmente no twitteo sobre los proyectos en los que trabajo, pero cuando se trata de un Comité de Ajuste que niega una variación para mantener un triplex totalmente existente (no legal) que contiene 3 unidades de vivienda asequible, el nuevo propietario quería que el departamento de bomberos se asegurara de que fuera seguro...». Hilo de Tweet. 13 de diciembre de 2018. https://twitter.com/PlannerSean/status/1073289278308773888
  • 5. Blog de Toronto Realty. «What Is The “Percent For Public Art Program?”» 26 de enero de 2018. https://torontorealtyblog.com/blog/percent-public-art-program/
  • 6. Physicians for a Smoke-Free Canada. «Tobacco Production in Canada: Revenues and Government Subsidies». No se ha dado ninguna fecha. http://www.smoke-free.ca/pdf_1/Agricultural%20Subsidies%20to%20Tobacco%20-%20Canada.pdf
  • 7. Véase el capítulo I del documento: Mises, Ludwig von. Interventionism: An economic analysis. Indianápolis: Liberty Fund. 2011. https://oll.libertyfund.org/titles/mises-interventionism-an-economic-analysis
Author:

Ash Navabi

Ash Navabi is senior economist at Housing Matters. Visit torontohousingmatters.com, or send him mail at ash@torontohousingmatters.com.

Image source:
Getty

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