Review of Austrian Economics, Volumes 1-10

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경쟁과 정치적 기업가정신: 공공선택이론에 대한 오스트리아 학파의 분석

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04/12/2018Thomas J. DiLorenzo

[Translated by Haneung Kim]

공공선택(public choice)이론은 광의의 정치와 정치제도의 연구에 경제이론과 그 방법론을 적용한 것이라고 정의될 수 있다. 신고전파 경제학의 가격이론은 공공선택 이론가들의 주된 분석도구 중 하나였으며, 이 이론은 왜 국민은 투표하며 왜 관료들은 실수를 하는가? 등의 문제 그리고 정부지출에 대한 적자재정의 효과와 정부의 운영 등에 관한 많은 다른 문제들에 관해 적용되어 왔다. 정말로 경제학계에서는 공공선택이론이란 “혁명”이 일어났던 것이다. 그러나 신고전파 가격이론에는 한계가 있었다. 오스트리아 경제학자들은 이 한계와 관련된 많은 문제에 관해 분석하였다. 이 한계들은 공공선택이론 연구에 많은 시사점을 던지는 것이었다. 즉 신고전파 가격이론 자체에 결함이 있다면 그런 이론이 정치적 의사결정 연구에 적용되면 불확실할 결과를 얻게 된다는 것이다.

이 글에서 필자는 경쟁과 기업가 이론이라는 오스트리아 경제학의 두 학맥과 그것들이 공공선택이론에 주는 함의를 찾아보고자 한다. 필자는 오스트리아 경제학의 입장에서 공공선택이론에 관해 완벽한 분석을 하는 것이 아니라 약간의 시사점을 보여주고자 하는 것이다. 첫째 섹션에서는 신고전파 경쟁모델이 정치적 의사결정 문제에 적용될 때 나타나는 몇몇 한계에 주목하고, 둘째 섹션에서는 공공선택이론 연구에서 정치적 기업가의 역할을 더 강조하는 것의 함의를 따져보고 마지막으로 요약과 결론을 제시하고자 한다.

경쟁, 기업가정신 및 공공선택

공공선택 이론가들이 신고전파 경쟁모델을 적용한 분야 중의 하나는 지방정부재정 경제학이다. 대도시 지역에 여러 개의 [지방]정부가 있으면 주민과 그래서 결과적으로는 조세를 향한 정부 간의 경쟁이 그들로 하여금 비용에 더 신경을 쓰게 만들고 그래서 지출을 줄이도록 압력을 받게 만든다고 주장하는 통계분석이 많이 있다.(DiLorenzo, 1981a 1981, 1982, 1983) 그래서 공공경제학자들은 어떤 대도시지역에 정부가 많은 것이 그 수가 적은 경우보다 좋다는 입장을 취하는 때가 종 종 있었다. 이것은 신고전파 경쟁모델을 직접 적용한 결과로서 이 경쟁모델은 한 산업에 기업이 많이 있으면 경쟁이 더 치열해 진다고 주장하고 있다. 이것은 또한 산업조직이론의 구조-행동-실적(structure-conduct-performance: SCP)모델에서 도출된 것이기도 하다.

산업조직과 공공선택

SCP모델은 시장구조가 집중되어 있으면 있을수록 더욱 독점적이 된다고 주장하고 있다. 왜냐하면 그런 환경에서는 담합비용이 더 낮아지기 때문이라는 것이다. 그러나 이런 가정은 산업조직 분야에서의 혁명 즉 경제이론에서의 또 다른 혁명을 이룬 연구에 의하여 그 정당성이 의심을 받게 되었다.(Goldschmidt, Mann, and Weston, 1974; Brozen 1982) 산업조직분야에서의 “혁명”의 중요한 특징 중의 하나는 많은 연구가들이 과정으로서의 시장을 더 동학적으로 본다는 것이다. 그래서 이들은 오스트리아 학파의 경쟁개념에 더 가까이 갔다. 산업이 어떻게 진화하는가에 관해 더 동학적 견해를 취함으로써 경제학자들은 산업이 집중되는 중요한 이유가 하나 또는 몇 기업의 효율이 더 높기 때문이라는 사실을 배웠다.(곧 출간될 DiLorenzo and High의 표현을 빌리면, 다시 배웠다.) “지배적인” 기업은 정부가 가하는 진입장벽이 없어도 계속 좋은 가격으로 경쟁력 있는 상품을 내놓기 때문에 그렇게 남아있을 수 있는 것이다. 산업이 집중되어있는 곳에서는 대체재의 등장 가능성과 다른 기업의 진입잠재력 때문에 기업들의 독점적 가격정책이 효과적으로 제약을 받게 되는 것이다(Brozen 1982). 그래서 최근에 와서는 독점화를 피하기 위한 기업분할이라는 전통적인 반독점 처방은 유해할 때가 많다고 믿어지고 있다. 산업이 집중되는 이유에 관해 관심을 기울이면 그것은 시장의 집중은 독점화와 “시장의 힘”을 의미한다고 단순히 가정하던 시대에 비해서 우리의 지식을 높여준다.

이렇게 연구의 관점을 바꾸는 것은 많은 오스트리아 학자들에 의해 환영을 받았다. 이 오스트리아 학자들은 수십 년 동안 경쟁의 과정보다는 정태적 균형조건만을 강조해온 신고전파 경쟁모델에서는 행위가 거의 빠져 있다고 비판해왔다. “경쟁은 그 성격상 동태적인 과정이나, 이것의 근본적 성격을 정태적 분석 밑에 깔려 있는 가정들에 의해 [신고전파 경제학은] 없는 것으로 치부해 버리고(assumed away) 있다. 즉 광고, 더 싸게 팔기 그리고 생산된 모든 상품과 서비스를 정의(定義)를 통해 제외시켜 버린다. 그리하여 ‘완전’경쟁은 모든 경쟁적 활동의 부재를 의미하게 된다.”(Hayek, 1948, p.96) 경제학자들은 경쟁을 동태적인 과정으로가 아니라 정태적 균형조건으로 봄으로써 경쟁적 활동을 독점적인 것이라고 비판하기 쉽다.

산업조직 경제학에서의 이런 움직임은 공공선택이론과도 관련이 있다. 만약 신고전파 경쟁모델과 거기서 도출된 SCP모델에 결함이 있다면 아마도 이 모델을 지방정부라는 “산업” 연구에 적용한다면 문제가 생길 것이다. 필자는 만약 공공선택 이론가들이 지방정부 “산업”이라는 정태적인 시장구조모델에 의존하면 잘못된 결론을 내리게 될 것이라고 생각한다. 그러나 이렇게 정태적 모델에 의존하더라도 그들은 구조주의적 산업조직 경제학자들과 같은 방향으로 잘못을 저지르지는 않았다. 본질적으로 경쟁적인 많은 관행을 독점적이라고 비판하기보다는 그 반대방향으로 잘못을 저질렀다. 공공선택학자들은 동태적인 역사적 과정(이에 의해 정부의 제도적 구조가 진화하는)이 아니라 어떤 한 시점에서의 정부구조에 관심을 집중하여 본질적으로 독점적인 것을 경쟁적 정부행위라고 [잘못] 칭송하는 경우가 종종 있었다.

예컨대 지방정부구조에 관한 미국 센서스뷰로(census bureau) 자료를 공공선택 학자들이 어떻게 해석하는가를 보자. 지방정부를 연구하는 공공선택 학자들은 대체로 대도시지역에 단위 정부의 수가 많으면 많을수록(정부구조가 더 “쪼개져” 있을수록) 더 좋다는데 의견의 일치를 보고 있다. 분할은 행정구역간의 경쟁을 유발하며 이 때문에 서비스 제공 비용을 낮출 유인이 생긴다고 상정하는 것이다. 이것은 의도적으로 정부지출과 세금을 낮추고 또한 정부서비스의 질을 높인다는 것이다. 이런 결론은 흔히 정부지출의 횡단분석을 통해서 그리고 공공지출의 “결정요인”에 관한 회귀분석을 통해서 얻어졌다. 여기서 대도시지역에서의 단위 정부의 수는 경쟁에 대한 대용변수로도 쓰였다. 흔히 정부구조에 관한 독립변수는 대도시지역이 더 많이 쪼개질수록, 다른 사정이 동일한 한, 정부지출을 낮추는 것을 보여주는 것이다. 이런 경험적 분석은 시장집중도와 이익률 간의 정(正)의 상관관계를 발견한 옛날의 경험적 분석과 비슷하다. 대도시 지역에 정부가 집중되어 있으면 그것은 다른 경우보다 높은 지출 형태의 정치적 “이윤”으로 이어진다고 생각되었다.

그러나 산업적 시장구조에 대해 더 동태적이고도 역사적 관점을 택하면 시장이 집중되는 원인에 관해 다른 해석을 내릴 수 있는 것처럼, 지방정부의 구조적 집중도에 관해 의견을 바꿀 수 있다. 주와 지방정부의 예산외 지출의 경우를 생각해보자.(Bennett and DiLenzo, 1983)

예산외 지출(off-budget enterprise)과 정부과정

역사적으로 정치인들은 세금 반란에 대응할 때 그리고 주와 지방정부 수준에서의 조세부과, 지출 또는 차입에 대한 법률 또는 헌법에 의한 제한의 형태로 재정적 통제를 가할 때, 그들은 “국민의 뜻”에 맞추려는 것이 아니라 실제로는 재정적으로 낭비하면서 재정적 보수주의를 설교할 수 있도록 예산외 사업(OBE: off-budget enterprise)을 만드는 방법으로 국민의 뜻을 꺾는 것이었다. 정치인들이 조세 및 지출 제한에 대한 국민의 요구에 1세기 이상 적용해 온 “해법”은 아주 단순하다. 즉 주 및 지방정부는 독립된 기업을 만들어 공공부채에 적용되는 법적 제약이나 유권자의 승인을 받지 않아도 되는 채권을 발행할 수 있게 하는 것이었다. 이런 기업들의 호칭은 다양하다: 지구, 위원회, 회사 및 트러스트 등. 그 호칭이 어떻든 그런 조직의 기본적 특징은 그들의 금융활동이 그들을 창조한 지방정부의 예산에 나타나지 않는다는 점이다. 이 OBE의 두드러진 특징은 그들의 영업활동이 적어도 이론상으로는 조세가 아니라 자기 영업활동에서 자금을 조달한다는 것이다. 납세자들은 OBE의 금융부채에 대해 책임을 지지 않아도 되는 것처럼 보이기 때문에 그런 조직에 의한 채권발행이 유권자의 승인이 불필요하다. 더 중요한 것은 그에 대해 부채 규제가 적용되지 않는 것이다. 사업이 자금을 스스로 조달한다는 이유로 그런 자금조달에 유권자의 승인이 불필요하다는 아이디어는 근거 없는 것이다. 왜냐하면 수십억 달러에 달하는 납세자의 자금이 OBE 활동을 지원하기 위해서 지출되기 때문이다(Bennet and DiLorenzo,1983). OBE들이 집행하는 일련의 사업들은 상당히 많으며, 몇 개만 예로 든다면, 학교건물, 공항, 공원, 법원건물, 지하철, 하수처리장, 우주개발사업(캘리포니아)과 주택건설 등이다. 요컨대 주 및 지방정부가 예산에 의거 집행하는 모든 사업은 모든 주에서 OBE에 의해서도 실행되고 있다는 사실이다.

부채에 대한 제한이 없어도 정치인들은 예산외 사업으로 혜택을 보게 된다. 공공부문은 공공의 이익을 보호하기 위해 고안된 많은 규제에 의해 제약을 받는다. 그러나 이런 규제는 어떤 OBE에도 적용되지 않는다. 예컨대 공무원 규정이 적용되지 않기 때문에 정치인들이 예산외 영역에서 후원자들을 취업시키기가 쉽고 경쟁 입찰을 해야 할 제약이 없기 때문에 선거운동자금을 지원 받을 수도 있고 충성스런 후원자들을 보상할 수 있다; 모든 OBE의 사외이사들은 선출되거나 유권자에게 책임지지 않은 정치적 임명직이기 때문에 정치인의 뜻을 반항적인 공무원도 쉽게 거절할 수 없다. OBE들은 법에서 광범위한 권한을 위임 받는다. 즉 이들은 독점적인 프랜차이즈를 받으며, 수용(收用)권도 받을 수 있고, 용도가 제한되는 지역에 관한 조례를 무시할 수 있으며, 민간 기업에게 높은 비용을 부담시킬 수 있는 규제로부터 면제될 수 있고, 단체교섭을 통한 합의에 대한 법적 제한을 받지 않으며 가격에 관한 독점금지 규제에서도 면제되는 경우가 많다.

불행히도 현재 영업 중이거나 존재하는 OBE의 수에 관한 정확한 자료는 얻을 수 없다. 대부분의 주에서는 그런 통계를 잡고 있지 않다. 그러나 한 가지 분명한 것이 있다. 즉 1977년 현재 펜실베이니아 주의 2500개 이상을 포함하여 미국 전역에 걸쳐 수천 개의 OBE가 있다는 사실이다(Schlosser, 1977).

공공선택이론에 관한 이런 연구의 시사점은 어떤 한 시점에서의 지방정부라는 산업구조는 정부가 얼마나 “경쟁적”인지를 반드시 보여주지 못한다는 사실이다. 대도시지역에서의 단위 정부의 수에 관한 센서스뷰로의 데이터에는 많은 OBE가 포함되어 있는데 이들은 지구, 공공기업, 법정기관 등으로 표기되어 있다. 그러나 이런 기관들 수의 증가는 유권자의 동의로부터 점점 더 떨어져 유권자의 동의를 받지 않아도 되게 되며, 스스로에게 수용권, 단체교섭권, 반독점 등 다른 사회구성원은 지켜야 하는 법적 제한으로부터 면제 받는 등 너무 예외적인 권한(정부기준으로 보아도)을 갖는 정부 형태로 귀결되는 경우가 많다. 납세자들의 재정적 절제 요구를 피하려고 정부는 예산외 지출을 하려는 것이며 그것은 정부에게 더 강력한 독점권을 주게 되는 것이라고 강력하게 주장할 수 있다. 이런 사태발전을 “경쟁적” 또는 “효율적”이라고 말하는 것은 아무리 좋게 보아도 잘못된 것이다. 그러나 이것이 공공선택 경제학자들이 신고전파 경쟁모델을 지방정부 연구에 적용할 때 경험하게 되는 문제이다. (예컨대 Blewitt, 1984를 보라)

효율과 지방정부 구조

신고전파 경제학자들이 경쟁모델을 칭송하는 것은 무엇보다도 그것이 자원배분의 효율을 가져오기 때문이다. 그러나 오스트리아 경제학자들은 모든 비용과 혜택은 주관적이라고 믿고 있기 때문에 그런 개념은 거의 사용하지 않고 있다. 어떤 자원배분이 효율적이고 “사회복지”를 극대화한다고 말하는 것은 혜택과 비용이 객관적이고 어떤 외부 관찰자 또는 사회공학자에 의해 측정이 가능하다고 가정하는 것이다. 더욱이 신고전파의 효율성 기준으로 보아 어떤 자원배분이 다른 자원배분보다 우월하다고 주장하려면 사람들 사이에서 효용을 비교할 것이 요구되는데 사람들 간의 효용비교는 불가능한 것이다. 예컨대 어떤 산업이 경쟁적 수준 이하로 생산한다고 판단되면 효율을 증대시키기 위한 통상의 정책적 처방은 기업들로 하여금 (예컨대 기업분할을 통해서) 생산을 늘리도록 유도하는 것이다. 이런 조치는 생산자에게 손해를 가하는 것이다. 왜냐하면 이것은 생산자로 하여금 자기가 자발적으로 하고자 하지 않는 것을 강요하는 것이기 때문이다. 그러나 이런 조치들을 효율적이라고 말들을 한다. 왜냐하면 그 사회의 어떤 (보통 소비자로 불리는)그룹에 대한 효용 증대가 생산자에 대한 효용감소보다 크다고 이야기되기 때문이다.

그런 효율기준에 입각한 정책 권고는 흔히 “독점적 위치”에 있는 생산자들의 권리를, 그들의 효용 손실이 다른 사람들의 효용 증가에 의해 상쇄되고도 남는다는 근거 위에서, 약화시킨다. 요컨대 과학으로 치부되는 것이 규범적 판단에 의해 눌리게 되는 것이다.

“효율적” 제도의 또 다른(그리고 규범적인) 정의가 있는데 이것은 아담스미스의 국부론에 그 뿌리를 두고 있으며 개인주의적 사유재산이라는 규범을 안고 있다. 상호간에 유익하고 자발적인 교환을 촉진하는 이런 제도는 효율적인 것이다(Buchanan, 1964). 이런 시각에서 보면 자원의 “보다 나은” 배분은 개인 스스로에 의해 결정될 수 있는 것이지 사회적 복지함수를 전문적으로 극대화하는 사람들에 의해 결정되는 것이 아니다. 결국 평가의 기준은 개인 간의 합의인 것이다. 또한 이런 관점에서 보면 지방정부 수의 증가는 “효율적”이라고 말할 수 없다. 왜냐하면 정부 수의 증가는 자원을 민간에서 정부부문으로 더 이전하는 것이기 때문이다. 민간부문은 상호간에 유익한 교환을 하는 배타적인 영역이다. 사유재산권을 집행하고 보호하는 역할 밖에서 그리고 만장일치를 강제하는 표결규칙이나 직접민주주의가 없는 상황에서는, 정부의 모든 자원배분은 필연적으로 강제적이 된다. 예산상으로든 예산외로이든 지방정부 수의 증가는 지대추구행위 영역의 확대를 의미하는 것이며, 이것은 계약으로 이루어지는 민간부문 및 자발적 교환 부문의 희생 위에서 행해지므로 당연히 강제적이 된다.

공공선택 경제학자들은 대도시지역에서의 많은 수의 행정구역이라는 대안에 비교되는 통합된 지방정부를 독점적이라고 비판하는 것이 보통이다. 많은 예에서 이런 비판은 그 근거가 분명할 것이다. 예컨대 집중화된 학교구역제도는 몇 개의 구역이 있어 “발로 투표하는 방법(voting by foot)”으로 선택할 수 있는 경우보다 더 독점적이 될 가능성이 높다. 조지 오웰 식으로 말하면 모든 정부는 독점적이다. 다만 어떤 정부는 다른 정부보다 더 독점적일 뿐이다.

그러나 대도시지역 안에서 작은 정부로 쪼개져 있는 정부 구조의 대안이 더 중앙집권화 되고 독점적인 정부인지는 분명하지 않다. 그에 대한 대안은 지방정부에 의해 공급되고 있는 민간 재화를 민간부문이 공급하는 제도로 돌아가는 것이다. 즉 교육, 도서관, 병원, 공항운영, 소방제도, 상수도 공급, 경찰 등을 민간부문에서 공급하는 제도이다. 이런 활동들이 공통적으로 가지고 있는 한 가지 점은 이들 중 어느 것도 공공재라고 강력하게 주장할 수 없다는 점이다. 이들 활동은 모두 여러 사람이 나누어 소비할 수 있으며 관계없는 사람을 배제하여도 비용이 많이 들지 않는다. 더욱이 이런 것들은 모두 정부는 물론 민간 기업이 전국적으로 공급하는 상품이어서 정부가 공급하는 것에 경제적 합리성이 있는지 의심하게 만든다.

정부는 자기들이 민간부문과 직접적인 경쟁이 허용될 때(보통은 그렇지 않지만)마다 세금이 면제되거나 민간 기업들에 부과되는 고비용의 규제를 면제받거나 하는 방법으로 자기들에게 분명히 유리한 대우를 제공한다. 그래서 이런 것들이 민간 기업들이 대신 제공할 수 있는 서비스를 지방정부가 제공하면 이익이 나는 사업이 되는 것이다. 그래서 이런 활동이 수많은 지방정부에 의해 집행되는 이유는 시장실패론보다는 정부제국주의론으로 설명하기가 더 쉬운 것이다. 즉 정부는 민간 기업들로 하여금 정부 독점과 경쟁하지 못하도록 법으로 금지하거나, 정부서비스 제공자들이 누리는 특별한 어드밴티지 때문에 사업에서 쫓겨나게 만들어, 자원을 민간부문에서 공공부문으로 옮긴다. 이렇게 볼 때 공공선택론이 지방정부의 “효율적” 조직의 특성을 규정짓는 것은 오해의 소지를 대단히 크게 만든다.

공공선택과 정치적 기업가

오스트리아 경제학자들은 신고전파 경제학이 경제조직에서 기업가의 역할을 충분히 강조하지 않기 때문에 많은 중요한 경제현상들을 무시하게 된다고 주장하는 경우가 종종 있다. 미제스는 기업가를 자본가, 노동자, 소비자와 기타를 포함하는 것으로 넓게 정의하고 있다. 즉 “경제학이 기업가를 말할 때, 인간이 아니라 기능으로 정의되는 것을 마음에 두고 있다.”(1966, p.246) 기업가의 기능은 시장의 변화를 (창조하고) 그에 반응하는 것이다. 시장의 효율성은 신고전파 경제학의 잘 알려져 있는 균형점인 가격과 한계비용의 일치에 의존하는 것이 아니다. 이것은 “불균형 상태에서 자생적 교정을 만들어내는 시장의 힘에 의존할 때 성공할 수 있는 정도에 의존한다.”(Kirzner, 1974, p. 6) 로버트 톨리슨에 의하면 기업가는 자본주의 경제에서 경제적 성장과 부(富)의 창출을 담당하는 엔진이다.

즉 경쟁을 동태적이고 가치 창조적이며 진화적인 과정으로 볼 때, 경제적 지대는 기업가적 결정을 자극하고 자원을 효율적으로 배분함에 있어 결정적인 역할을 한다. .... 경쟁적 시장질서에서 이윤추구는 정상적인 경제생활의 일부이다. 자원소유자의 수익은 .... 경쟁적 이윤추구를 통해 정상수준으로 조정될 것이다. 왜냐하면 어떤 자원소유자는 정(正)의 지대를 얻게 되어 다른 기업가의 진입을 촉진하고 다른 자원소유자는 부(負)의 지대를 얻게 되어 다른 기업가의 퇴출을 불러오기 때문이다. 이윤추구와 경제적 지대는 경쟁적 시장과정의 효율성과 내재적으로 관련되어 있어서 경제 내에서 부(富 예: 신상품)를 창출하고 경쟁적 가격 시스템을 움직인다. (1982, p.577)

그러나 신고전파 경제학은 경쟁을 “동태적이고 가치 창조적이며 진화적인 과정”으로 보지 않는다. 오히려 이들이 보는 것은 정태적인 균형조건이다. 균형점에서는 주어진 자원, 기술, 또는 [소비]선호가 변하지 않으므로 기업가의 기능이 있을 곳이 없다. 동태적인 과정으로서의 경쟁과 기업가의 역할을 무시하거나 경시함으로써 신고전파 경제학은 자본주의가 부(富)를 창조하고 복지를 증대시키는 능력을 과소평가하는지도 모르겠다.

마찬가지로 정태적인 신고전파 모델을 정치 “시장”에 적용함으로써 공공선택 이론가들은 정치적 기업가의 역할을 무시하거나 과소평가하는지도 모르겠다. 그러나 이것은 그들로 하여금 민간시장 연구에서처럼 부를 창조함에 있어 그리고 교환을 촉진함에 있어 기업가의 역할을 무시하게 하지는 않았다. 정치적 기업가의 요체는 가치 파괴적(negative-sum) 지대추구행위를 통해 부를 파괴하는 것이다. 그러므로 정태적인 신고전파 모델을 고수하는 사람들은 민간시장의 유익한 경제적 효과를 과소평가하게 되고 이를 공공선택이론 연구에 적용하게 되면 정치의 파괴적 효과를 과소평가하게 만든다.

공공선택이론의 많은 부분에서는 이익단체를 부의 이전을 요구하기 위해 만들어진 단체로 보고 있다. 정치적 이익을 추구하는 정치인들은 이에 대해 입법과 규제를 통해 부(富)를 이전하는 방법으로 대응한다는 것이다. 그래서 정치인들은 입법 “브로커”란 라벨이 붙는다(Tollison and McCormick, 1981). 완전히 경쟁적이고 이윤을 극대화하는 기업들이 소비자의 요구에 맞추려 하듯이 정치인들은 이익단체의 희망에 피동적으로 대응한다. 그러나 가격이론을 이용한 유추는 전혀 정확하지 못하다. 왜냐하면 불확실성의 세계에서 생산업자들은 광고 또는 새롭거나 종류가 다른 상품의 제공, 생산업자의 상품과 서비스에 대한 수요를 자극하는 것을 목적으로 하는 활동 등을 통해 지속적으로 이윤 기회를 찾거나 창조하려 하기 때문이다. 그들은 변하는 소비자 수요에 단순히 대응하는 것이 아니다. 마찬가지로 정치적 기업가들도 이익단체의 압력에 피동적으로 대응하지만은 않는다. 그들도 또한 그들의 “서비스”에 대한 수요를 자극하려고 노력한다. 즉 부를 이전하려는 것이 그것이다(Mitchell, 1984). 이것이 공공선택 문헌에서는 비교적 경시되고 있지만 리처드 와그너(1966)는 이익단체가 불법화 되는 가상적 예를 통해 정치적 기업가들의 중요성을 기술하였다.

압력단체들이 불법화된 이후의 농업부문의 이해관계를 생각해보자. 농민들은 그들의 실질소득을 증대시키기 위해 [정치적] 활동을 할 일이 없어졌다고 주장하는 것은 상식에도 맞지 않고 직감적으로도 옳지 않은 것 같다. 이를 교정하기 위해서는 우리는 정치적 기업가들에게 가서 그들의 이윤 기회를 위한 로비활동을 불법화한 효과를 관찰하지 않으면 안 된다. 만약 정치적 이윤이 제도적 변화(즉 로비활동을 불법화한 것)전에 있었다면 그 변화 후에 그런 이윤이 존재하지 않을 것이라는 믿음이 존재하는 이유는 무엇인가? 분명히 농민유권자로부터 오는 이윤의 감소를 위해서는 투표방법이나 조직규칙이 바뀌어야 한다. 압력단체를 불법화하는 것은 이 두 제도와 관련이 없으므로 그 이윤은 압력단체를 불법화한 이후에도 존재할 것이 틀림없다. 따라서 어떤 정치적 기업가는 그들의 주장을 의회로 가지고 갈 것이다(p. 165).

와그너는 한 걸음 더 나가서, 무임승차자 문제가 효과적인 이익단체의 구성을 막을 때에는, 개인의 이익을 촉진시키기 위해서 여러 가지 제도가 등장한다고 말했다. 예컨대 정부 관료제도의 역할 중의 하나는 그들과 목표를 공유하는 정치적 기업가들의 희망 즉 어떤 기관의 활동(과 예산)에 도움을 주는 것이다. 관료제도는 자기들의 활동상 필요한 것을 홍보하고 촉진시킬 강한 인센티브가 있다. 모든 관료 조직은 격렬한 로비스트들이다. 피터 울(1977)은 그의 저서 <미국의 관료제도>에서 관료 조직의 로비의 중요성에 주목했다.

행정관서가 특정 프로그램에 대한 지지를 끌어내는 능력이 종종 심각하게 검증되고 있으므로 행정관서는 자기들의 입법 제안에 대한 합의를 도출하기 위해 PR부서를 영속 부서로 만들 때가 많다. 행정부 전체로 이들은 PR과 공공정보 프로그램을 위해 1년에 5억 달러를 지출하는 것으로 추정되고 있다. .... 정부기관은 직접 간접의 로비활동을 위해 엄청난 양의 자금과 시간과 노력을 투입하고 있다(p. 194).

관료 조직의 로비용 지출의 최근 예로서 1984년 미국 농림성은 공식적으로 6.5백만 달러를 계상하고 PR에 전념하는 사람을 144명 채용하였다. 하부조직을 포함한 농림성 전체로는 PR사업에 704명을 채용하였다(Palmer, 1985). 교육성은 PR사업에 전문가 21명과 1.5백만 달러의 예산을 배정하였다. 국방성은 PR사업에 1,066명을 채용해 놓고 있다. 이와 비슷한 일들은 다른 부서에서도 발견된다.

정치적 광고의 효과는 정부의 부(富) 이전사업에 국민들이 익숙하게 하는 것일 것이다. 민간 광고와 달리 정치적 광고는 경쟁을 촉진하거나 가격과 품질을 비교하는 활동에 의해 가격을 떨어뜨리지 않는다. 왜냐하면 이런 비교가 허용되지 않기 때문이다. 정부는 보통 자기들이 제공하는 상품과 서비스에서 법적 독점권을 갖는다. 정부의 가짜광고에는 경쟁적 압력이 없기 때문에 이에 대해서도 강력한 규제가 없다. 예컨대 민간 기업들 중에는 정부당국의 규제적 보복이 두려워 정부기업의 가짜 광고를 비판하는 위험을 부담하려는 기업이 거의 없다. 또한 연방무역위원회 같은 정부규제기관이 정부가 만드는 가짜 주장을 단속할 것이 기대되지도 않는다.

정치인들이 스스로 약속한 것에 대해서도 책임지게 만들 길이 없다. 만약 어떤 핫도그 제조업자의 순 쇠고기 제품이 30%의 닭고기와 빵부스러기로 된 것이라면, 비록 그 제품을 소비자가 사먹더라도 그 핫도그 장사군은 정부로부터 어려움을 당하게 될 가능성이 높다. 그러나 이와 비슷한 정부제품의 60%가 거짓이었음이 드러나도 이에 대해 어떤 규제기관도 조치를 취하지 않는다. (Wagner, 1976, p. 81)

더욱이 정치적 광고의 주된 기능은 “현재 유력하게 거론되고 있는 공공정책을 묵인할 것을 요구하는 것처럼 보인다. 공공광고의 목적은 공공재가 60%의 거짓으로 되어있다는 사실이 좋은 실적임으로 시민들에게 확신시키기 위한 것이다.”(Wagner, 1976, p. 97) 이렇게 공공광고의 형태로 행해지는 정치적 기업가의 행위는 지대추구 행위를 촉진하는 것이다.

정치적 기업가 행위의 다른 예를 든다면 세금으로 지원되는 정치이다(Bennettt and DiLorenzo, 1985). 매년 랄프 네이더 형의 소비자단체, 환경운동가들, 복지권리옹호로비스트, 인권단체, 노동조합, 노인회, 그리고 여러 형태의 보수주의 정치활동가들 등을 포함한 특별 이익단체들에게 연방정부는 수억 달러를 나누어준다. 이 자금들은 표면상 소비자, 실업자, 노인, 소수민족, 환경 등을 지원하는 계약과 그랜트로 지급된다. 그러나 이 자금들은 파벌적 정치를 위해 (불법적으로) 전용되는 것이다. 이들의 예에서 특별 이익단체들에게 로비하고, 책을 출판하며, 유권자들을 [자기들 편으로] 등록하는 등 여러 형태의 파벌정치를 하도록 납세자의 돈을 지급하는 방법으로 의회의 “서비스”에 대한 수요를 직접적으로 자극한다. 정치인들은 그들의 서비스에 대한 수요를 자극하기 위한 입법과 정부활동에 대한 수요를 날조하기 위해 세금으로 지원되는 정치를 활용한다. 정부자금을 지원 받는 이익단체들은 그들의 정치활동에서 관료들보다 더 뻔뻔할 수 있다. 왜냐하면 정부관리가 근무 중에 정치활동을 하는 것은 위법이기 때문이다. 그리고 고던 터럭(1983)이 지적한 바와 같이, “이익단체들은 통상적인 유권자에 대한 정보를 줄이고 싶어 한다. 만약 그들이 정치인에게 그들의 특정 노력을 지지하는 가짜 이야기를 팔 수 있다면 그것은 이익이 되기 때문이다. 즉 그들은 가짜 정보를 만들어내는 것이다.”(p.71).

요컨대 정치적 기업가의 역할에 관심을 집중시키면 이것은 정부과정의 이해를 높여줄 것이다. 만약 정치과정의 수요측 모델(중위수 유권자 모델 같은)이 정치적 기업가들은 일반국민이 자기들의 정책제안을 묵인하도록 설득하기 위해 가짜 위기를 날조하는 전문가들이라는 사실을 포함시키지 못하면 이것은 오해를 불러올 수 있다. 유권자들은 잘 모르는 것이 당연하다. 그들이 받는 정치에 관한 정보의 대부분은 자기 이속만 차리는 정치인들, 이익단체들, 그리고 관료집단에 의해 발표되는 선전들이기 때문이다. 자기 개인 일에 대해 잘 아는 만큼 정치에 대해 잘 아는 것은 이익이 되지 않는다. 정치는 정치적 기업가들이 가짜 “국민의 뜻”을 만들어내는 것을 허용하기 때문이다. 슘페터(1942)는 이것을 40년 이상 전에 인지하고 있었다. 즉 “정치에서의 인간의 본성은 그러하기 때문에 [정치인들은]국민의 뜻을 유행시킬 수도 있고 창조할 수도 있다. 정치과정의 분석에서 우리가 마주치게 되는 것은 대체로 순수하지 않은 날조된 국민의 뜻이다. .... 국민의 뜻은 정치과정의 산물이지 그것을 움직이는 힘은 아니다.”

민간 기업가는 물론 정치적 기업가도 모두 정보를 전달하는 데 기여하지만, 그들은 근본적으로 다른 결과를 생산한다. 시장 활동의 성질은 거래하고 (물물)교환하는 성향을 높여서 대체로 가치 창조적(positive sum) 게임이 되게 하고 기업가는 그 과정을 촉진한다. 그와는 대조적으로 정치적 기업가를 포함한 대부분의 정부활동의 성질은 부의 이전을 촉진하는데 이것은 기껏해야 제로섬 게임이다. 맨쿠어 올슨(1982)은 그런 지대추구행위는 기껏해야 가치 파괴적 게임이며 경제적 침체의 주된 원인이 될 뿐이라는 증거를 제시한다.

결 론

오스트리아 경제학과 공공선택이론은 모두 경제 분석에서 가장 흥미로운 분야에 속한다. 오스트리아 경제학은 동태적인 과정으로서의 경쟁과 기업가의 역할을 도구로 이용하여 시장이 어떻게 작동하는가를 밝히고 있다. 공공선택이론은 경제학적 도구가 정부가 어떻게 작동하는가에 대한 이해를 높이는데 이용될 수 있음을 보이는 데 정말로 혁명적이었다. 이 논문은 이 두 경제학파들이 서로 보완적일 수 있음을 보여주려 한 것이다. 경제적 추론이 정치과정에 대한 이해를 높이는 데 적용될 수 있으나 그렇게 하는 데 신고전파 경제학을 전부 채택할 필요는 없다. 여기서 논의한 오스트리아 경제학의 두 지류 즉 경쟁이론과 기업가이론은 신고전파 경제학이 좋게 보면 무시했고 아니면 오해했을 수 있는 정부과정에 대한 통찰을 제공한다. 이것이 보여주는 바는 공공선택이론이 다른 곳으로 관점을 돌릴 수도 있다는 것이다. 구체적으로 말하면 정치제도의 진화에 대한 역사적 연구를 공공선택이론의 시각에서 더 해보는 것이 지적 자원의 현명한 투자가 될 수 있다는 것이다. 공공선택이론은 비교제도론적 측면을 보일 때가 종종 있으나, 불행하게도 경제사학은 공공선택 이론가들이 비교적 무시해온 연구 분야이다. 공공선택이론의 시각에서 경제사와 정치사를 보면 정부의 지출, 조세 및 차입의 “결정요인”에 관한 회기분석에서는 얻을 수 없는 것을 배울 수 있는 것이 많이 있다.

오스트리아 경제학이 공공선택이론의 연구에 얼마나 유용한가를 잘 관찰해 보면 이것은 우리의 정부제도에 관한 우리의 이해를 높여줄 뿐 아니라 잘못된 보는 것을 방지해준다. 필자는 다른 곳(DiLorenzo, 1984)에서 지대추구에 관한 경제학은 혼돈에 빠져있다고 주장했다. 그 이유는 실제세계의 경쟁을 동태적 과정으로 보지 못함으로써 지대추구행위와 이윤추구행위를 구별하지 못하는 데 있다. 그러므로 일부 저자들은 동태적이고 경쟁적인 시장에 불가결한 요소가 되는 많은 활동(예; 경쟁적 광고, 상품개량, R&D, 기업지배를 위한 시장 등)을 “낭비적인 지대추구행위”라고 비난하고 있다. 이것은 공공선택이론의 혁명이 후퇴하는 것이다. 이것은 신고전파 경제학의 제약과 그것을 공공선택이론에 적용할 때의 약점을 깨닫기만 하면 피할 수 있는 것이다.

출처: The Review of Austrian Economics, Vol. 2, No. 1 (1988). pp.59-72.


Haneung Kim is a former director of the Bank of Korea.

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Cite This Article

DiLorenzo, Thomas J., "Competition and Political Entrepreneurship: Austrian Insights into Public-Choice Theory,"  Review of Austrian Economics 2 (1988); 59-72.

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